Предлагаю обзор тех законодательных изменений, которые произошли в прошлом году. Отчасти можно сказать, что год получился плодотворный с точки зрения законотворческой работы, с другой стороны, много чего мы не успели сделать.
Алексей Игоревич Бутовецкий
Статс-секретарь – Заместитель руководителя
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии РФ
Напоминаю, что текущая сессия Государственной думы седьмого созыва является завершающей, то есть фактически сессия тоже будет достаточно плодотворной. Дальше уже в октябре-ноябре начнёт свою работу Государственная дума восьмого созыва. Как правило, быстро законотворческий процесс не выстраивается, поэтому большие надежды у нас на эту сессию.
Напомню, что этот год был новым для Росреестра в плане полномочий, с учётом указа Президента о структуре органов государственной власти и 131-го Постановления Правительства. Росреестр был наделён новыми для себя функциями по нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, регистрации кадастрового учёта, кадастровой оценки, земельного надзора. Те вопросы, которые долгое время были закреплены за Минэкономразвития России, все перешли в Росреестр. Мы продолжаем ту законотворческую работу, которая была начата Минэкономразвития России. Такая модель не нова, много органов совмещают и функции правоприменения, и функции нормотворчества: Роспотребнадзор, ФАС России. Такая модель используется, посмотрим, будет ли она более эффективной, чем предыдущая. Тем не менее, констатирую факт, что с прошлого года Росреестр переподчинён правительству и осуществляет законотворческую деятельность непосредственно под его руководством.
Теперь к законодательным нововведениям. Нам удалось принять три важных закона.
202-й Федеральный закон от 13 июля 2020 года. Первоначально он был посвящён очередной реформе о правоотношении в сфере долевого участия в строительстве. Тем не менее мы, по нашей собственной инициативе, по инициативе Росреестра, решили предусмотреть в этом законопроекте ко второму чтению ряд революционных изменений в сфере регистрации недвижимости, в сфере работы государственного регистратора.
По сути, всегда система Росреестра, система регистрации воспринимается как деятельность регистратора прав, потому что у него аккумулируются пакеты документов, в конечном счёте, он принимает решение об осуществлении государственного кадастрового учёта и регистрации прав или об отказе. Поэтому, регистратор — центральная фигура. В целом у системы много вопросов. В частности, если речь идёт о Стройкомплексе, то не только у регистратора вопросы к сообществам кадастровых инженеров, к самому Стройкомплексу. Но и у него самого есть обратные вопросы к работе государственных регистраторов.
Впервые в истории развития регистрационного законодательства, законодательства о государственном кадастровом учёте по нашей собственной инициативе были введены пределы правовой экспертизы, то есть до этого времени в таком гибридном формате это существовало только применительно к нотариусам. Я напоминаю, что сегодня нотариальные сделки на предмет законности не проверяются, хотя всё остальное регистратор всё равно проверяет даже при нотариальной сделке, например, на предмет зарегистрированных арестов. Даже если случится нотариальная сделка, и у регистратора будет в ЕГРН арест, то это будет всё равно приостановление до устранения причин.
Кроме нотариусов, больше законодатель никогда не подступался к вопросу, что проверяет государственный регистратор, а что — нет. Формально, государственный регистратор ограничен 26-й статьёй Закона о регистрации недвижимости, когда поступает конкретный пакет документов, работа регистратора заключается в том, что он должен проверить: нет ли их в 26-й статье об основании для приостановления кадастрового учёта и регистрации прав, либо по 25-й статье нет ли оснований вообще вернуть документ без рассмотрения. Возврат — это более простая процедура, например, когда не уплачена государственная пошлина. В остальной части должна работать 26-я статья, где конкретизированы основания для приостановления. Это было в своё время пожелание бизнес-сообщества, потому что на заре развития регистрационной системы было, по сути, всего пять оснований для отказа, и они были недостаточно конкретные. В частности, было такое основание: «У регистратора возникли сомнения в подлинности и достоверности представленных документов», и под это можно было подвести всё что угодно. По сути, оснований было мало, но их можно было применять, как было удобно.
Где-то в период с 2012 по 2015 год бизнес-сообщество сформулировало свои предложения, и закон стал меняться. В Законе о кадастре недвижимости, о регистрации появлялись более конкретные основания. Потом 218-й закон это сформулировал. Сейчас основные вопросы возникают по поводу пункта 7 части 1 26-й статьи: как раз основания для приостановления, когда документы по форме и содержанию не соответствуют законодательству. Здесь большое поле для работы, можно сказать, что первый этап.
202-й Закон был посвящён в части регистрации кадастровому учёту объектов капитального строительства, и появились следующие нововведения:
Первое. Когда государственному регистратору предоставляется технический план для кадастрового учёта или для совместной процедуры объекта капитального строительства, то есть здания, сооружения, он проверяет всего четыре вещи: соответствует ли технический паспорт проектной документации и разрешению на ввод в эксплуатацию, по количеству предусмотренных помещений и машиномест, по этажности, по площади.
Только на эти четыре вещи обращает внимание государственный регистратор, когда проверяет содержание самого документа, то есть он смотрит технический план, проектную документацию. Важный момент: в 40-й статье написано «и/или». То есть, если у вас даже в разрешении на ввод не хватает каких-либо данных, но государственный регистратор видит это в проектной документации, то этого достаточно, и всё равно это не основание для приостановления. Вот так ограничили государственного регистратора. Теперь нельзя сказать, что, условно, на 17-м этаже в 15-м подъезде не так нарисовали подоконник, это не нравится регистратору, поэтому это приостановление. С 13 июля это не так. То есть проверяем: этажи в наличии и совпадают, количество помещений совпадает, количество машиномест совпадает, площадь отклоняется не более, чем на 5%. Всё остальное не проверяем.
Появилась зеркальная норма и для органов, которые вводят в эксплуатацию объекты капитального строительства — часть 6.2 статьи 55 Градостроительного кодекса тоже теперь формализована. Если площадь отличается не более чем на 5%, с учётом того, что всё остальное совпадает, то это тоже не основание для отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию. Раньше это не было никак урегулировано, было много случаев, даже большинство, когда была разница в площади. Тогда нужно было договариваться, это традиционный для этой сферы отношений способ. Либо заставляли застройщика переделывать проектную документацию, вносить изменения в разрешение на строительство, делать новый технический план и заново подавать.
Проблема ещё в том, что органы, которые вводят объекты в эксплуатацию, во многих случаях вообще не проверяют технический план и даже не открывают его. Это тоже проблема. Хотя часть 3 55-й статьи говорить о том, что именно орган, который вводит в эксплуатацию, проверяет наличие и правильность оформления документов, необходимых для ввода объекта в эксплуатацию. Поэтому зачастую были случаи, когда именно государственный регистратор на последнем этапе первым видел технический план несоответствие проектной документации или разрешению на ввод в эксплуатацию.
С 13 июля мы смогли найти только четыре решения о приостановлении, которые противоречили 202-му Федеральному закону. Мониторинг осуществляется в территориальных органах. Если есть сигналы с мест, то просьба направлять, потому что реализация закона именно в этой части находится на особом контроле.
Дальше, когда мы ограничили регистратора, нужно было сделать следующий шаг: если регистратор что-то не проверяет, соответственно, он не может нести за это ответственность. 202-й Закон внёс изменения в 66-ю и 67-ю статьи, это норма про ответственность органа регистрации прав и ответственность государственного регистратора. Теперь напрямую в законе написано: если причинён ущерб имуществу, жизни, здоровью в результате незаконной перепланировки, обрушения объекта, незаконного строительства, то орган регистрации прав за это ответственности не несёт, поскольку это за пределами проверки.
Надёжность конструкции и всё остальное не проверяется государственным регистратором, как, в принципе, и раньше не проверялась. Тем не менее, когда были случаи обрушения объектов в результате незаконных перепланировок, строительства, то во многих уголовных делах привлекали государственного регистратора, говоря о том, что он должен был проверить, законно это или нет. Законно, хотя регистратор не является экспертом в области строительства и не может оценить надёжность конструкции, правильность тех или иных технических решений. Поэтому конкретизировали ответственность и органа регистрации прав, и самого государственного регистратора.
Следующий момент, где мы видим потенциал для дальнейшего развития законодательства. Когда мы говорим о помещениях, машиноместах и этажности, речь идёт о нелинейных объектах, о площадных объектах: зданиях, нелинейных сооружениях.
Естественно, у линейщиков точно такая же проблема, потому что, как правило, проектная протяжённость не совпадает в точности с протяжённостью, которая получается по факту строительства. Конечно, есть вопрос с местоположением. Линейщики, если наткнулись на что-то неудобное, обошли, а проектная документация осталась в первоначальном виде. Потом государственный регистратор начинает ставить на кадастровый учёт и видит, что местоположение в техническом плане отличается от первоначального проектного. Возникают рассуждения: законно это или нет. Поэтому сейчас мы ведём консультации со Стройкомплексом, чтобы и эту проблему решить: для линейщиков тоже ввести погрешность по протяжённости и погрешность по местоположению, которую невозможно посчитать в процентах.
Ещё вопрос по глубине залегания, хотя это не расчётная величина, её, как правило, просто кадастровый инженер берёт из проектной документации и сам не проверяет.
Мы видим здесь перспективы, которые могут быть в развитии именно этого законодательства, потому что, скорее всего, у линейщиков гораздо большие по объёму проблемы. Линейных объектов всё-таки строится больше, чем площадных, поэтому надеюсь, что изменения могут состояться в этом году и по этой части.
ВРЕЗ
Нововведения для Стройкомплекса: возможность отклонения по площади не более чем на 5% при вводе в эксплуатацию и при кадастровом учёте; пределы ответственности государственного регистратора.
Следующий момент. 202-й Закон затронул и часть правоотношений, связанных непосредственно с реализацией 214-го Закона о долевом участии в строительстве. По просьбе, опять же, организаций Строительного комплекса, появилась норма о том, что застройщик может после передачи квартиры от лица дольщика без доверенности пойти с заявлением о государственной регистрации прав на эту квартиру на имя самого дольщика. Мы знаем эту проблему: застройщик квартиру передал, акт на квартиру подписан, но сам человек не спешит обращаться в орган регистрации прав. Он живет там годами, налоги не платит, бремя содержания, по сути, не распределено с точки зрения закона. Пока у него право не зарегистрировано, висит ДДУ на земельном участке, и проблема никак не решается. Нужно договориться с человеком, когда же он захочет пойти зарегистрировать.
С 13 июля застройщики получили механизм, что, передав квартиру, вы сам идёте платить госпошлину за этого человека и регистрируете на него право. Первые пакеты летом были поданы. В принципе, норма успешно реализуется. Вопрос только в госпошлине, то есть застройщик сам определяет, выгодно ли ему, чтобы право было зарегистрировано, либо он может мириться с существующим положением и ждать, пока гражданин сам сходит и зарегистрирует.
Второе — в законе появилась норма о том, что застройщику после того, как право зарегистрировано на дольщика, необходимо этому новому собственнику выдать выписку из ЕГРН, которая будет получена по результатам государственной регистрации. Собственно, чтобы собственник тоже увидел это из официального документа.
Ещё один момент: до 13 июля была неопределённость с вопросами погашения залога, который был зарегистрирован на основании договоров долевого участия в отношении земельного участка, на котором построен многоквартирный дом. Фактически, мы помним из жилищного законодательства, что с момента постановки на кадастровый учёт земельного участка под многоквартирным домом он переходит в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, и происходит в силу закона. Но как это регулировать с точки зрения учётно-регистрационных процедур, практически ничего не говорилось. Получалось следующее: дом становился на кадастровый учёт после ввода в эксплуатацию, а залог так и оставался на земельном участке. Нужно было ждать, пока все участники долевого строительства зарегистрируют свои права, и только после этого залог снимался с земельного участка. Хотя было очевидно, что, когда дом уже построен и введён в эксплуатацию, залог свою функцию уже отработал. Залог был призван защитить права дольщика на стадии строительства, пока ещё нет объекта, чтобы участок, по сути, заблокировать от дальнейшего оборота. Поэтому законодательно было принято решение, что с момента постановки многоквартирного дома на кадастровый учёт автоматически прекращается залог на земельный участок. Естественно, это касается только земельного участка, который, в соответствии с жилищным кодексом, переходит в общедолевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Если это был большой участок, на котором запроектировано 10 домов, то тогда этого не случается. Нужно выделять отдельный земельный участок под уже построенный дом, и в отношении его будет погашен залог, который был зарегистрирован по ДДУ.
Такие изменения внёс 202-й Закон. Пока трудности с применением есть как раз в отношении залога, потому что не всегда есть проект межевания, который позволяет ответить на вопрос: образован ли земельный участок в тех границах, в которых по жилищному законодательству должен переходить в собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Есть проблема с ответами на межведомственные запросы. Когда государственный регистратор не понимает, сформирован участок в тех границах или нет, то он обращается в уполномоченные органы, а это у нас по 16-й статье Закона о введении в действие жилищного кодекса те самые органы местного самоуправления и органы государственной власти. Далее он ждёт ответа, чтобы дали ответ по поводу границ.
По 202-му Закону всё. Конечно, бизнес-сообщество, прежде всего, Стройкомплекс с одобрением встретил такие законодательные изменения. Нам осталось ещё для линейщиков подобные вещи ввести, и будет с точки зрения закона понятно, как работать.
Остался ещё один вопрос с точки зрения пределов правовой экспертизы, который тоже нужно решить, — это пределы правовой экспертизы при регистрации первого договора долевого участия в строительстве. В частности, возникает много вопросов по проверке плана многоквартирного дома (такой документ у нас поименован в 48-й статье Закона о регистрации) и проверке проектной декларации. Проектная декларация хотя бы формализована с точки зрения закона. Есть соответствующий приказ Минстроя, где написано, что указывается в проектной декларации. А вот план многоквартирного дома никак не формализован, он просто упоминается в законе. Проще предъявлять требования к документу, который никак не формализован. По сути, речь идёт о регистрации прав, то есть первого ДДУ. А поскольку представляются для регистрации первого ДДУ и разрешение на строительство, и проектная декларация, и план многоквартирного дома, то там есть, на что посмотреть: правильно ли он оформлен, те ли линии, всё ли правильно и в нужном объёме описано. Поэтому здесь пределы правовой экспертизы тоже, мы надеемся, будут введены. При регистрации первого ДДУ нужно смотреть лишь на то, что в плане многоквартирного дома и в проектной декларации такое помещение есть, условный номер по проектной декларации у него тоже есть, что оно на нужном этаже и в том самом многоквартирном доме — и этого достаточно. Всё остальное, опять же, подоконники, правильность рисования стен и другие особенности регистратор смотреть не должен. То есть цель всё-таки на цивилизованное построение отношений и взаимодействия с бизнес-сообществом, со Стройкомплексом, чтобы то, что никак не влияет на оборот, на объекты гражданских прав, не проверялось. Это чисто строительные решения, которые регистратора волновать не должны.
Следующий момент — 254-й Федеральный закон от июля 2020 года. Такой закон был призван обеспечить прорыв в развитии инженерной инфраструктуры в строительстве. В нём отражены вопросы, связанные с правовым режимом, с сервитутами, с техническими условиями. Я остановлюсь лишь на нашей сфере, которая касается непосредственно Росреестра. Закон продолжил тенденцию определения правового режима земельного участка, то есть видов разрешённого использования, категорий на основании документации по планировке территории. Этому посвящена четвёртая статья этого закона.
Я напомню, как развивались события. До сих пор Градостроительный кодекс не отвечает на все нужные вопросы с точки зрения определения вида разрешённого использования. Я напомню, что по 36-й статье Градкодекса градрегламент не работает для земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов. С категориями мы более или менее эпизодически продвигали эту идею в законах, чтобы категорию определять на основании документации по планировке территории. Впервые это было сделано в 499-й Федеральном законе от 31 декабря 2014 года, который был посвящён изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Там впервые часть 14-я 26-й статьи этого закона сказала: когда вы изымаете земельный участок для государственных и муниципальных нужд, уже рассчитались с правообладателем, подаёте документы на кадастровый учёт, то сразу в межевом плане указываете категорию «земли транспорта» за исключением случаев, если участок находится в населённом пункте.
Потом был 341-й Федеральный закон в 2018 году. 11-я статья сказала, что при предоставлении земельного участка автоматически меняется категория земельного участка. Но в целом комплексно вопрос не был решён. Поэтому 254-й Закон всего лишь продолжил эту тенденцию, решил вопрос с видами разрешённого использования и с категориями. До этого были изменения в 564-м Постановлении Правительства, где тоже появились нормы о том, что в текстовой части проекта межевания, который делается для размещения линейного объекта, указывается вид разрешённого использования земельного участка. Либо тот, который проектируется, либо тот, на котором физически расположен линейный объект. Пока общего законодательного решения по видам разрешённого использования нет, по-прежнему в Госдуме наш законопроект 496293-7. В нём более комплексное решение уже для всех случаев, когда виды определяются на основании документации по планировке территории.
Далее о расширении возможности использования публичных сервитутов. В 2018 году 341-й Закон ввёл возможность установления публичных сервитутов для размещения линейных объектов. В принципе, институт заработал. Статистику мы ведём по этому поводу. Дальше законодатель пошёл по пути значительного расширения. Теперь в 254-м Законе используется формулировка «в том числе». Если Земельный кодекс в статье 39.37 содержит закрытый перечень случаев, для чего устанавливается публичный сервитут, то 254-й закон сказал о незакрытом перечне случаев. По сути, теперь непонятно, как пойдёт судебная, правоприменительная практика, поскольку можно для каких угодно целей устанавливать публичный сервитут для реализации 254-го Закона. Там написано: «для складирования стройматериалов, прохода, проезда, размещения разных знаков». Именно термин «в том числе» фактически неограниченно расширяет применение публичного сервитута, и остаётся только один признак: если это не приводит к полной невозможности использования земельное участка, что очень оценочно достаточно. Поэтому не знаю, как будет развиваться с учётом в целом применения 254-го Закона. Думаю, что мы ещё не один раз обратим внимание на спорные ситуации, которые будут возникать: можно ли для конкретных целей установить публичный сервитут или нет.
Хотя по сервитутам ситуация не такая простая. В 2014 году появилась глава 5 примечание 3 Земельного кодекса о том, что сервитут, в том числе, для размещения линейных объектов, можно установить по соглашению с органом государственной власти, органом местного самоуправления или с правообладателем земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности. Тогда тоже законодатель не смог привести закрытый перечень случаев. Сейчас в главе 5 примечание 3 статьи 39.23 написано, что сервитут может быть заключён для целей, предусмотренных гражданским законодательством, «и, в частности, для следующих целей». То есть у нас и Гражданский кодекс не говорит о том. Он говорит о том, что во всех случаях можно заключить соглашение о частном сервитуте, если это необходимо для нужд собственника или иного лица. Об этом есть также обзор споров Верховного суда, но здесь — публичный сервитут. То есть сейчас, по сути, и частный, и публичный сервитуты становятся абсолютно универсальным вариантом решения проблем, по крайней мере, с точки зрения законодательства. Если что-то не получается, то именно в рамках 254-го Закона можно обратиться к публичному сервитуту. Я не знаю, появятся ли такие судебные решения, когда большие площадные объекты будут строиться на публичном сервитуте, но такая норма заложена.
254-й Федеральный закон внёс изменение в Градостроительный кодекс. Теперь появилась революционная норма о том, что, если есть свободные земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и они никем не обременены, и если запроектирован объект федерального, регионального или местного значения, то можно выдавать разрешение на строительство этого объекта, даже не имея документов о правах на землю. Достаточно схемы расположения участка на кадастровом плане территории. Первый такой метод был опробован на примере Московской реновации, в законе о статусе столицы. Теперь это общая норма в Градостроительном кодексе. Здесь возникает вопрос о соотношении с 222-й и 263-й статей Гражданского кодекса. Если у вас нет земли, то всё, что вы построили, — это самовольная постройка, и узаконить её можно только в судебном порядке при наличии определённых критериев. Здесь, по сути, разрешение на строительство без земли, то есть с признаком самовольной постройки. Вроде бы законодатель имеет в виду, что на момент ввода в эксплуатацию такой документ всё-таки должен быть. Но формально есть отсылка на 222-ю статью, для упрощения процедуры такая норма введена.
ВРЕЗ
Нововведения для инженерной инфраструктуры: особенности определения категории и видов разрешённого использования земельных участков для размещения объектов инфраструктуры, расширение возможности использования публичных сервитутов.
Когда только этот закон вышел, порекомендовали правообладателям земельных участков, у которых нет точной границы, озаботиться этим вопросом. После 254-го Закона государство может принять ваш земельный участок, который не имеет точных границ, за свободную землю и выдать там разрешение на строительство. Потом вы придёте, будете доказывать, что это ваш земельный участок, а против вас будет работать норма Градостроительного кодекса. Далее уже вы будете доказывать, что это ваш земельный участок, а не государство будет доказывать, что оно не могло выдать разрешение на строительство. Поэтому никакого особого всплеска, никто не начал активно делать межевые планы. Но мы посчитали своим долгом предупредить правообладателей недвижимости, а особенно тех, у кого нет объектов капитального строительства на земельном участке, то есть где невозможно индивидуализировать физическое землепользование. Где огороды и так далее, вполне может начаться такое транспортное строительство.
Надо сказать, что такие споры были и раньше. В обзоре споров с 2015 года Верховный суд обобщил дела об изъятии земельных участков для государственных нужд, для целей транспорта. В частности, споры, когда гражданин приходит на земельный участок и видит, что там строится дорога. Но участок вроде бы его. Тогда Верховный суд сказал, что в таком случае гражданин имеет право на то, чтобы получить все законные убытки, которые могли быть ему возмещены в связи с законным изъятием. Крайне странное решение. Конечно, гражданин может получить убытки. Но, по идее, здесь должны работать другие нормы гражданского законодательства. В способах защиты гражданских прав есть такой способ, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Здесь, наверное, так и надо было делать — признать дорогу самовольной постройкой, обязать сносить дорогу и вернуть в первоначальное состояние. Но так не получилось. Верховный суд в 2015 году сделал такой вывод. И потом это нонсенс, когда сносятся какие-то линейные объекты, тем более федерального, регионального и местного значения. Речь в основном про федеральные и региональные дороги. Скорее всего, суды практически в 99% случаев попытаются вынести другое решение, но дорогу сносить не будут. Но сейчас появились нормы, способствующие возникновению новых споров. Может быть, это принесено в жертву такому бурному развитию транспортной инфраструктуры. Это что касается 254-го Федерального закона.
Интересные нормы ещё появились про технические условия, впервые законодатель тоже сформулировал на уровне федерального закона. Именно норма о том, как выдавать технические условия для переноса сетей и так далее. Тоже есть в этом законе.
Далее: 269-й Федеральный закон о кадастровой оценке. Традиционно тяжёлая тема, вечное противостояние государства и налогоплательщика в поиске справедливости государственной кадастровой оценки. Справедливость кадастровой оценки — повод для полунаучной дискуссии, потому что её все по-разному воспринимают. Для государства она может быть справедливая, для налогоплательщика — нет.
Две задачи нам тогда поставил президент. Первое — чтобы появилась персональная ответственность лиц, которые отвечают за результаты государственной кадастровой оценки, это старое поручение, 300-ПР. Ещё было одно новое поручение о том, что всё-таки нужно кадастровую оценку приводить к рыночной. Здесь тоже чисто теоретический спор: может ли быть кадастровая стоимость равна рыночной. Там разность методов, противопоставление массовой и индивидуальной оценки. В общем, тоже тяжёлая история. Тем не менее были основные законодательные решения в 269-м Законе.
Во-первых, изменение подхода к установлению кадастровой стоимости в размере рыночной, то есть переход от комиссии к рассмотрению рыночных отчётов непосредственно в государственных бюджетных учреждениях. Огромная двухлетняя дискуссия на эту тему. Конечно, были противники такого подхода, но самый главный здесь и единственный неоспоримый аргумент против перехода от комиссии к прямому рассмотрению в субъекте — это, по сути, отсутствие у комиссии какой-либо ответственности за свои решения перед бюджетом, перед налогоплательщиками, то есть этот вопрос был ничем не урегулирован.
Поэтому было принято решение: сейчас действует переходный период, когда регионы сами решают, оставаться ли им в комиссионном формате работы или переходить к применению новой статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке, когда отчёт предоставляется непосредственно в государственное бюджетное учреждение. Понятно, что такой подход более прозрачен с точки зрения будущих судебных разбирательств, судебных расходов. 28-й Пленум Верховного суда в своё время высказывался по этому поводу. Фактически граждане, даже когда устанавливали в комиссии или в суде кадастровую стоимость в размере рыночной, то, как правило, им судебные расходы не возмещались. Есть, конечно, решение, когда возмещались. Но тогда Верховный суд в 28-м Пленуме сказал, что это всего лишь способ реализации своего права на установление справедливой рыночной стоимости. То есть, поскольку кадастровая стоимость не призвана учитывать все индивидуальные характеристики и особенности конкретного объекта недвижимости, то это нормальная погрешность. Если вы хотите более справедливую стоимость, то вот вам механизм: суд и комиссия. В некоторых регионах, в Москве, например, вообще комиссии не было — только судебное рассмотрение. Поэтому само по себе существование досудебного порядка зависит исключительно от региона: захочет он или нет вводить досудебный порядок.
Теперь смысл такой: если вам бюджетные учреждения отказывают в удовлетворении заявления об установлении, то вы дальше идёте в суд, оспариваете решение этого учреждения, плюс одновременно можете заявить требование об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной. Здесь обычное решение об оспаривании и понятное распределение будущих судебных расходов.
Плюс появились требования к самому отказу. Если вам отказывают, то вам должны постранично объяснить, в чём ваш отчёт не соответствует законодательству, почему не удовлетворили ваше заявление.
Появилось существенное расширение механизмов исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости. Методологические и технические ошибки появились ещё в 237-м Законе. Самым главным решением по исправлению ошибок стало то, что сами ГБУ теперь конкретизированы, они вправе исправлять реестровые ошибки, если что-то выявлено по результатам кадастровой оценки. Можно обратиться с заявлением об исправлении реестровой ошибки. Также распространение механизма ошибок на лиц, которые не являлись заявителями.
Сейчас в законе появилась норма. Допустим, вы садовод или просто человек, живущий на одной улице с соседями в коттеджном посёлке. Например, если вы выявили в отношении своего земельного участка или объекта капитального строительства методологическую или техническую ошибку, то вы обращаетесь с заявлением. Например, вам неправильно указали год постройки, посчитали ваш дом как новый, а ему на самом деле 25 лет. Это, естественно, должно было повлиять на стоимость. Или, например, вам посчитали, что на вашем участке нет никаких ограничений, а вы оказались, например, в приаэродромной территории, где ограничения есть. Когда принимается решение об исправлении такой ошибки, то государственное бюджетное учреждение обязано проверить все типовые и смежные объекты, то есть одинаковые на предмет выявления такой ошибки.
Раньше, если вы выявляли ошибку в отношении одного садового участка, то каждый из садоводов должен был сходить к рыночному оценщику, заказать процедуру и выяснить, устанавливать или доказывать, что стоимость другая. Теперь — нет. Достаточно сходить одному, и всё СНТ нужно будет перепроверить на предмет такой же ошибки, это уже обязанность государственного бюджетного учреждения. Если СНТ попадает, например, в приаэродромную территорию, то значит, этот фактор не учтён в отношении всех участков. Если дом, например, ветхий, а его оценили как новый, то этот фактор распространяется на все квартиры в этом доме, а не в отношении того правообладателя, который нашёл деньги и время, и эту ошибку выявил.
ВРЕЗ
269-ФЗ утвердил новый подход к установлению кадастровой стоимости в размере рыночной; новые механизмы в исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости; персональная ответственность руководителей ГБУ за результаты государственной кадастровой оценки.
Далее. Персональная ответственность руководителей ГБУ за результаты кадастровой оценки, то самое поручение Президента. Здесь был предложен вариант, который был одобрен парламентом: если отказано в определённом количестве заявлений об исправлении реестровых ошибок, а потом они оспариваются в суде, то при превышении определённых значений губернатор обязан освободить от должности директора ГБУ. То есть вы удовлетворяете эти заявления, а если нет, то будьте готовы, что при определённом количестве оспоренных отказов можно лишиться должности директора государственного бюджетного учреждения.
Следующий момент — переход на единый цикл государственной кадастровой оценки для всей территории Российской Федерации. С 1 января 2022 года независимо от того, какие были оценки проведены до этого, органы государственной власти оценивают земельные участки, вне зависимости от деления земель на категории. С 1 января 2023 года регионы оценивают объекты капитального строительства. Опять же, независимо от их вида. Потом включается единый четырёхлетний цикл для всей страны, и города федерального значения вправе сократить до двух лет порядок, периодичность применительно к своей территории. Города федерального значения и раньше по 135-му и по 237-му закону имели и имеют такое право, но теперь это зафиксировано. Это удобно для налогообложения и для работы Росреестра: понятно, когда мы проверяем отчёты, когда будут проходить туры оценки. Это удобно для правообладателей и, прежде всего, для бизнес-сообщества, которое работает в различных регионах, то есть планирует отслеживать свои будущие расходы и что происходит в регионах с результатами государственной кадастровой оценки.
Такие решения заложил 269-й Федеральный закон, сейчас идёт мониторинг по поводу применения статьи 22.1. Ещё раз: с 1 января 2023 года — переход к единой системе оспаривания по всей стране.
Далее: развитие дачной амнистии. Новая история, 404-й Федеральный закон от 8 декабря 2020 года. Казалось бы, что в рамках дачной амнистии с точки зрения законодательных механизмов законодатель уже всё сказал. Но, думаю, что дачную амнистию ждёт как минимум ещё один этап. Каждому надо завершить полное переоформление прав. Но 404-й Федеральный закон продлил до 2026 года упрощённый порядок регистрации прав на бытовую недвижимость. Напомню, как развивались события.
2006 год, 93-й Федеральный закон, поправки в Закон о регистрации, появление статьи 25.3, когда можно было по декларации зарегистрировать объекты капитального строительства. После этого — многократное продление. Потом в один прекрасный момент законодатель вдруг 340-м Законом сказал, что пора завершать дачную амнистию и вводить уведомительный порядок строительства жилых и садовых домов. Населением это воспринято не было, хотя в принципе достаточно много пакетов было подано на государственную регистрацию. Тем не менее жалоб было много, парламентарии вносили разные инициативы на эту тему. В 2019 году после 340-го Закона было принято законодательное решение по продлению до 1 марта 2021 года. Уведомительный порядок сказал: если вы хотите построить на своём земельном участке, садовом, дачном, ЛПХ или ИЖС индивидуальный жилой или садовый дом, то вам нужно подать уведомление об этом в орган местного самоуправления. Нужно указать этажность, пятно застройки, и орган должен проверить, соответствует ли это градостроительным нормам или не соответствует.
Первоначально, на мой взгляд, при принятии этого закона явно были переоценены силы органов местного самоуправления, поскольку объём достаточно большой. Особенно, если взять СНТ в отдельных регионах, учитывая штат, квалификацию и загруженность полномочиями органов местного самоуправления. Тем не менее такое законодательное решение было принято. Был предусмотрен переходный период до 1 марта 2019 года, когда для садоводов и для дачников можно было по-прежнему по декларации регистрировать свои объекты. Для ИЖС получилось упрощение, которое мы предложили инициировать в своё время как Минэкономразвития: разрешить, продолжать строить и оформить тем, кто начал строить без разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства. Ведь у нас такие объекты всегда были под разрешением на строительство. Для них ввод не требовался по 8-й статье Закона о введении в действие Градостроительного кодекса, а именно разрешение на строительство всегда требовалось. Мы предложили их амнистировать, это были части 4 и 5 статьи 16 вот 340-го Закона. Эта норма работала, и много кто успел ей воспользоваться.
267-й Закон продлил эти правила и тоже ограничил регистратора.
Это нельзя назвать пределами, наверное, правовая экспертиза. Просто сказали, в какие пункты смотреть, на предмет чего проверять. Тогда было мнение: раз продляется декларация, всё-таки есть высокий риск регистрации самовольных построек. В своё время появилась часть 2.1 статьи 66 Закона о регистрации: если регистратор зарегистрировал сделку с самовольной постройкой, и её потом снесли, то регистратор отвечает перед бюджетом. До сих пор такая норма существует: это 12-я, 13-я часть 70 статьи Закона о регистрации недвижимости. Раз регистратор, кроме декларации, ничего не видит, тогда нужно конкретизировать, что же он проверяет.
Собственно, 1 марта 2021 года могло бы наступить, но 404-й Закон сказал, что дата отодвигается ещё на пять лет. Из концептуально нового — распространение этих требований на объекты индивидуального жилищного строительства, расположенные на земельных участках ИЖС и на участках, которые предназначены для ЛПХ. Это основное нововведение. Никогда такого не было, теперь абсолютно вся бытовая недвижимость идёт по декларациям. Здесь возникло несколько вопросов. Первое — сохранился и уведомительный порядок, и декларативный до 2026 года. По сути, уведомительный порядок никто не отменил, но государственный регистратор не может у вас спросить уведомление о соответствии построенного объекта градостроительным нормам. Когда вы придёте на государственную регистрацию, то закон напрямую указывает, что предоставление уведомления не требуется. Это говорит о том, что сам гражданин решает, по какому порядку ему идти.
Преимущество уведомительного порядка в том, что хотя бы орган местного самоуправления выскажется, что он думает по этому объекту с точки зрения градостроительных норм: соблюдены ли отступы, этажность и так далее. Либо вы выбираете декларативный порядок. Тогда регистратор ограничен в пределах правовой экспертизы и регистрирует ровно то, что вы указали в декларации. Плюс в этой цепочке есть ещё кадастровый инженер с техническим планом.
Уведомительный порядок с точки зрения последствий и применения права хорош частью 15 статьи 51.1 Градостроительного кодекса. Это важнейшее из всей реформы. Там написано: допустим, вы пошли по уведомительному порядку, и вам выдали уведомление о том, что можно строить, потом уведомление соответствий. Вдруг ваш объект снесли как самовольную постройку, тогда убытки вам возвращает орган, который выдал это уведомление, то есть орган публичной власти. Это самое концептуально важное. Если вы идёте по декларации, и вас потом снесли как самовольную постройку, то вам никто ничего не возмещает. Это лично ваши проблемы. Это концептуальное отличие до 2026 года, как выбирать типы уведомлений и типы деклараций.
На мой взгляд, если временный порядок действует больше 20 лет, то это уже не временный порядок, и он никогда не будет отменён. Невозможно объяснить населению, почему его вдруг нужно отменить. Поэтому, скорее всего, нужно поступить, как с приватизацией: продлевали, продлевали и, наконец, закончили продлевать. Сказали, что это норма постоянного действия. Скорее всего, здесь нужно сделать то же самое. Единственный вопрос в тех документах, которые будут нужны для подготовки технического плана. В частности, нужно ли получать градостроительный план, должно ли регистратору проверять отступ от границ земельного участка. Это предмет дискуссий, потому что можно предложить такое законодательное решение, но будет ли оно работать, это большой вопрос. Если даже проехать по нескольким регионам и посмотреть на бытовую застройку, то понятно, что вряд ли этой регистрационной системе нужно такое решение: проверка отступов и так далее. На то она и амнистия, чтобы гражданам простить всё, что они построили.
Второй дискуссионный момент — это нужно ли вводить ответственность для самих граждан за те сведения, которые они вносят в декларацию. Ведь 340-й Закон родился в качестве борьбы с появлением многоквартирных домов на садовых, дачных участках, ИЖС, на участках ЛПХ. Здесь сейчас есть ответственность: напомню, что только у кадастрового инженера за внесение заведомо ложных сведений в технический план. Кадастровый инженер, когда он заключает договор подряда и готовит технический план на объект индивидуального жилищного строительства, тоже несёт ответственность за внесение заведомо ложных сведений. В частности, хотя в техплане нет высоты, тем не менее, у нас объекты индивидуального жилищного строительства до 20 метров, поэтому кадастровый инженер обязан это проверить. Если объект превышает 20 метров, то техплан не может быть подготовлен на объект индивидуального жилищного строительства, это уже внесение заведомо ложных сведений. Это первое. Второе: 39-м пункте первой статьи Градкодекса появилось, что объект, который представляет собой индивидуальный жилой дом, не может быть разделён на другие самостоятельные объекты недвижимости. Это квартиры, против которых и боролся в своё время 340-й закон. Здесь возникает вопрос об ответственности. Во-первых, административной, но у инженеров и уголовная есть тоже — за те сведения, которые гражданин будет писать в декларации.
Сейчас у государственных регистраторов возник один щекотливый вопрос: если наши коллеги-регистраторы видят, что у человека уже было уведомление о несоответствии, и он приходит с декларацией. Закон очевидно говорит, что регистрировать, потому что нет такого основания для приостановления. Опять же, регистраторы ограничены 70-й статьёй, где указан закрытый перечень того, куда можно посмотреть.
Граждане, получившие уведомление, ждали продления амнистии и спокойно прошли. Реакция общества, конечно, положительная. Реакции органов местного самоуправления — разные. Есть положительные, что избавили от дополнительной нагрузки по тем вопросам, которые невозможно контролировать. Есть отрицательные, что опять мы идём в сторону узаконивания объектов, которые, по идее, в таком виде не должны были быть построены.
Что ещё касается 404-го Закона. Тема бытовой недвижимости всегда всех волнует. Те люди, которые получали уведомление о несоответствии, если всё-таки хотели стать правообладателями этого объекта с точки зрения реестра, заполняли декларацию на вспомогательный объект. Просто называли его не жилым или садовым домом, а «другим видом объектов». Просто там уведомление уже не требуется, и он, так или иначе, вставал на учёт и регистрировался. Это продвинутые правообладатели земельных участков. Если вам не нужен именно объект как индивидуальный жилой дом, то назовите его условно «баня со вторым жилым этажом» и регистрируйте по декларации — регистратор уже не проверяет уведомление о несоответствии.
Все эти ограничения в отношении бытовой недвижимости — это, мягко говоря, не очень реалистично. Не зря законодатель в некоторых своих решениях пошёл по пути полного амнистирования. Например, по 217-му Федеральному закону 54-й статье о садоводстве и огородничестве всё, где граждане в декларации написали «жилые», закон автоматически признавал жилыми домами. То есть все жилые строения, построенные на садовых и дачных земельных участках в период с 23 апреля 1998 года до 1 января 2019 года, то есть за всё время действия старого закона о садоводстве, всё это законодатель назвал жильём без каких-либо условий.
Ещё в 1991 году Закон об основах жилищной политики сказал, что граждане имеют право переоформить садовые дома в жилые, которые расположены на приусадебных участках. Просто не было никакого порядка, за что законодатель был дважды раскритикован Конституционным судом. Это и дало основание для того, чтобы принять такое законодательное решение.
ВРЕЗ
Развитие «дачной амнистии» включает продление до 2026 года упрощённого порядка регистрации прав на «бытовую» недвижимость, распространение упрощённого порядка на ИЖС и ЛПХ, распространение на ИЖС и ЛПХ пределов правовой экспертизы.
Следующий момент — это в 445-м Федеральном законе от 22 декабря 2020 года комплексные и кадастровые работы. Это третий эволюционный этап комплексных кадастровых работ. На наш взгляд, завершающий. Когда начали тиражироваться комплексные кадастровые работы, уже почти 400 тысяч объектов стали объектами комплексных кадастровых работ. Напомню, начиная с 2015 года 447-й Федеральный закон касался только бюджета. Постепенно комплексные работы начали развиваться, и потом уже граждане, в том числе садоводы, стали нам говорить: «Почему государство для себя придумало такой институт, как комплексные и кадастровые работы, когда можно один документ на всю СНТ заказать, сразу поставить на учёт все участки, исправить ошибки, а для нас не придумало?». Это же экономия: провести комплексные кадастровые работы обычного садового участка 10-15 тысяч рублей, а в рамках комплексных кадастровых работ минимальная цена была 1 120 рублей. Естественно, невозможно было оставить без внимания такой общественный запрос. Минэкономразвития был подготовлен такой законопроект, потом перешёл в Росреестр, и был подписан Президентом 22 декабря.
Сейчас пока практики применения нет. Но мы надеемся, что она будет, по крайней мере, в тех товариществах, которые сталкивались с массовым характером реестровых ошибок. Иногда смотришь на товарищество: по карте-основе — в одном месте, а по сведениям ЕГРН — в другом. Гражданам в этих случаях до появления таких институтов предлагали самостоятельно разбираться с проблемой. Гражданин уходил, не понимая, что ему нужно сделать. Ему же нужно в отношении себя исправить ошибку, но это невозможно сделать, потому что у всех остальных так. Он же не пойдёт и не оплатит для всего СНТ. Поэтому был предложен такой институт, как комплексные кадастровые работы за внебюджетные средства. Надеемся, что всё будет работать.
494-й Федеральный закон. Всё, что в нём написано, — это так называемое комплексное развитие территории, новый взгляд. Кто-то называет «массовой реновацией для регионов», кто-то говорит, что просто совместили девять институтов развития в один. Нормы были инициированы Росреестром. Слова, которые появились в Законе о регистрации недвижимости: новые замечания только к новым пакетам документов. Сейчас, к сожалению, существуют негативные явления, когда вы подготовили межевой, технический план или ещё какой-нибудь любой другой документ, необходимый для кадастрового учёта и регистрации, и представили его в Росреестр. Вам государственный регистратор готовит решение о приостановлении, потому что нашёл несоответствие. Дальше вы получаете это решение и что-то дорабатываете. Вы приносите, например, новый технический план, межевой план или другой документ и получаете ещё раз замечания. Но их вам регистратор должен был сказать в первый раз. Как кадастровые инженеры и застройщики говорят, «дозированное предоставление замечаний». Норма запрещает так делать: она говорит о том, что, если вы не устранили причины, то эти претензии могут быть только к новому пакету. Некоторые люди по нескольку раз сдают документы, и нельзя в каждом последующем уведомлении писать что-то, относящееся к первому пакету, чего раньше не сказали. Новые замечания только к новому пакету.
505-й Федеральный закон решил вопрос земельных правоотношений в особо охраняемых природных территориях. Я напомню положения 33-го Федерального закона, которые существовали до этого закона.
Первое: в ООПТ презумпция федеральной собственности на землю. 12-я статья говорит: всё, что не касается сторонних землепользователей, это федеральная собственность, прямо в силу закона, даже можно не регистрировать. Это приводило к тому, что, даже если орган местного самоуправления владеет, например, котельной, которая находится в муниципальной собственности, то участок под ней всё равно в федеральной собственности. Любые правоотношения нужно оформлять с Российской Федерацией. В том числе вопрос с гражданами, у которых было постоянное бессрочное пользование, пожизненное наследовладение, садоводы с членскими книжками — всё исключительно через Российскую Федерацию. Теперь 12-я статья дополнена нормой об исключении презумпции публичной собственности и федеральной собственности. Теперь написано, что в особо охраняемых природных территориях, если это касается населённых пунктов, может возникать любая собственность: частная, муниципальная и государственная собственность субъектов, не разграниченная по основаниям, предусмотренным законом. То есть в полной мере работает статья 3.1 Закона о введении в действие Земельного кодекса о разграничении государственной собственности на землю.
Второе: наконец законодатель сказал про правовой режим земельного участка в границах населённого пункта в ООПТ. 15 лет законодатель об этом ничего не говорил, а потом появилась норма в Градостроительном кодексе. Правовой режим земельных участков в ООПТ, в том числе, в населенных пунктах, определяется Положением об особо охраняемой природной территории. Мы сейчас говорим только про федеральный уровень. По сути, перед Минприроды России была поставлена практически нерешаемая задача. У нас тысячи населённых пунктов в национальных парках, и нашим коллегам из Минприроды предлагалось в этих положениях об особо охраняемых природных территориях урегулировать вопросы градостроительного развития. По сути, прописать прототипы градостроительных регламентов: строить не выше, копать не глубже, отступы не дальше. Естественно, что эта задача не могла быть решена, потому что она методически никак не соотносится с функциями Минприроды России, но и с другими органами государственной власти, органами самоуправления, которые занимаются вопросами охраны природы. То есть норма, в принципе, не сработала. Было положение 342-го Федерального закона о том, что все положения об особо охраняемых природных территориях должны были до 1 июня 2020 года быть приведены в соответствие с новыми законами. Но даже когда наши коллеги готовили эти положения, они всё равно населённые пункты обходили. Потому что непонятно, как могут экологи написать вопросы градостроительного регулирования. Это всё-таки местные, региональные вопросы. Здесь закон сказал о следующем: в населённых пунктах начинает действовать градостроительный регламент, то есть тот документ, который там и должен быть. Единственное, что и документы терпланирования, и градостроительного зонирования подлежат согласованию с органами государственной власти. Но если речь идёт о федеральном уровне, то значит, с федеральными органами исполнительной власти. Тем не менее, там появляется градостроительный регламент.
Все нормы о населённых пунктах, о приватизации и об использовании участков работают только в отношении тех населенных пунктов, границы которых есть в едином государственном реестре недвижимости. Это была принципиальная позиция парламента о такой норме. Там, где есть спорные границы, где не завершены согласования, не утверждены генеральные планы, границы не описаны в координатах, закон не должен действовать, чтобы не было новых спорных ситуаций, самовольного занятия и так далее.
Поэтому в этих нормах затронуто огромное количество людей, которые, наконец-то, смогут приватизировать свои земельные участки в населённых пунктах. Когда этот вопрос обсуждался впервые, то шла речь, чтобы всё гражданам запретить на уровне закона, особенно в особо охраняемых природных территориях. Но нельзя запретить две вещи: рожать и умирать, а значит, что будет вопрос кладбищ, детских садов, школ, больниц и так далее. Поэтому всё-таки законодатель предпринял определённые решения. Конечно, осталось ещё много работы на предмет изменения границ, исправления ошибок в описании местоположения границ, строительства объектов спорта. Тем не менее, главные вещи, которые связаны с проживанием граждан в населённых пунктах 505-й закон решил.
Важнейшая тема для нашей системы: законодатель принял меры по ранее учтёнными объектами недвижимости и ранее возникшим правам. Напомню: по 69-й статье всё, что появилось до 1998 года, до 122-го Закона, признаётся государством. Это могут быть «голубые» и «розовые» свидетельства, государственный акты, похозяйственные книги, приказы колхозов и совхозов, решения профсоюзов, администраций. Большая региональная специфика, естественно. Если мы говорим про объекты капитального строительства, конечно же, регистрационные удостоверения БТИ, инвентарные карточки, технические паспорта с указанием правообладателей. Это всё правоустанавливающие документы, подтверждающие ранее возникшие права на ранее учтённые объекты недвижимости.
К моменту подготовки 518-го Федерального закона, который с 29 июня вступает в силу, таковых было 25 миллионов по самым скромным подсчётам. На самом деле, их гораздо уже больше. Во-первых, уже время прошло. Во-вторых, в реестре точного учёта именно таких объектов нет, поэтому это тоже экспертная оценка. Выбирали объекты, которые без правообладателей. Есть объекты, которые не могут стать объектами прав, например, многоквартирный дом, то есть где право не регистрируется, или неразграниченная государственная собственность, но в основном это те самые граждане. Конечно, нас интересуют и граждане, и юридические лица.
ВРЕЗ
Особенности ранее учтённых объектов недвижимости: нет механизмов выявления правообладателя; все права признаются государством; нет обязанности перерегистрировать; неизвестно, сколько объектов существует.
Сведения о правообладателе нужны во многих случаях: сервитуты, согласование границ, охранные зоны, то есть когда нужно взаимодействие с правообладателем. Но не всегда, как традиционно принято считать. Если государство хочет найти правообладателя, то только для целей взимания налога. В налогообложении фискальная функция присутствует, но это случай, когда самому правообладателю нужно, чтобы сведения о нём были в Реестре. Например, сервитут, изъятие или охранная зона. Если вас не выявили, то вы рискуете столкнуться с тем, что у вас изымут участок. Это есть в статье 56.5 Земельного кодекса, в охранной зоне то же самое. Если право за вами зарегистрировано, и вы ещё оставили в Реестре адрес для связи с вами, то он вас уведомит о том, что ваш объект оказался в охранной зоне. Когда оказывается, что участок гражданина в охранной зоне, а он уже там всё построил, включается 222-я статья: «Не знал и не мог знать». Но это дискуссионный вопрос: докажешь ты в суде, что ты не знал и не мог знать, или не докажешь.
Согласование границ — тоже традиционная история. Инженер опубликовал в газете, вы их не читаете, но потом у вашего соседа появляется забор, о котором вы должны были знать. Дальше только спорить в суде. Поэтому не всегда именно государство гонится за тем, чтобы сведения появились в реестре — есть случаи, когда это нужно самому правообладателю.
Когда было наводнение в Тулуне в Иркутской области, у 1076 семей не оказалось вообще никаких документов о правах на недвижимость. Но они все ждали предоставления компенсации за утраченное имущество. Поставьте себя на место чиновника. С одной стороны, перед тобой население, которое требует компенсации. С другой стороны — правоохранительные органы, которые требуют документ. В итоге всё разбирается в ручном режиме 24/7, органы по всем архивам пытаются хоть что-то найти, что бы являлось основанием для того, чтобы гражданину выплатить возмещение. Естественно, и налог тоже. С одной стороны, от налогов никто не освобождал правообладателя ранее учтённых объектов недвижимости, ранее возникших прав. С другой стороны, человек считает, что, раз ему не приходят уведомления, то это забота государства.
В 2015 году в Налоговом кодексе появилась норма — пункт 2.1 23-й статьи. Она говорила о том, что, если вам в налоговом уведомлении не указали какой-то объект, то вы обязаны об этом сообщить в ФНС, так как есть административная ответственность. К сожалению, закон в той мере, в которой на него были возложены надежды, не сработал. От того, что вы сообщили, объект не появится в числе объектов налогообложения. То есть нужно вносить сведения о ранее учтённом, регистрировать ранее возникшие права, и только тогда объект будет в налоговом уведомлении.
Поэтому был принят 518-й Федеральный закон о выявлении правообладателей ранее учтённых объектов недвижимости с ранее возникшими правами. Он говорит о том, что органам местного самоуправления нужно проанализировать свои архивы. У органов появляется право направлять запросы в различные организации для того, чтобы собрать так называемую картину о правообладателе. Прежде всего, в ЗАГС: жив, не жив, если не жив, то к нотариусу. Дальше смотрим свои архивы — кому предоставлялся, в органы МВД — адрес места жительства, в Пенсионный Фонд — ищем СНИЛС, в налоговую — ИНН. Предусмотрен неисчерпывающий перечень органов, которые предоставляют эти сведения. Сейчас мы готовим подзаконные акты, к 29 июня должен выйти новый порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости, приказ МВД по поводу того, как предоставлять сведения о паспортных данных. Соответственно, по результатам такого анализа документов готовится проект решения о выявлении правообладателя органами местного самоуправления и направляется этому гражданину. Он может с ним не согласиться. Если гражданин не соглашается, то нужно представить документы, подтверждающие, что он не является правообладателем этого объекта. Если гражданин промолчал, тогда подготавливается решение, направляется в Росреестр. Тот вносит сведения не в реестр прав, а именно в сведения кадастра, относящиеся к документу, на основании которого вносились сведения первоначально в ЕГРН.
Если правообладатель не согласен с решением органа местного самоуправления, то сохраняется возможность пойти в суд и там установить, что объект принадлежит именно этому правообладателю.
Сейчас ФНС России тоже проводит определённые подготовительные мероприятия. Сведения из налоговой все будут переданы в органы местного самоуправления для того, чтобы дать старт этой кампании. Предоставление от ФНС тоже предусматривается законом. На юридических лиц тоже будет распространяться закон, потому что они тоже могут быть правообладателями.
Если человека не нашли, и неизвестно, кто собственник, то включаются режимы, которые предусмотрены Гражданским кодексом. Напомню: первое — выморочное имущество, 11.51 — наследуемое. Проблема в том, сейчас нет единого учётного органа, который предусматривается законом 11.51 Гражданского кодекса. Нет закона о порядке наследования вымороченного имущества, но в некоторых регионах это абсолютно не мешает его наследовать.
Второе — режим бесхозяйной вещи. По 225-й статье — ставьте на учёт, потом признавайте право в судебном порядке. Обсуждается инициатива по сокращению с года до трёх месяцев срока постановки на учёт, потому что всё равно потом в суд идти.
Ещё одна тема — это приобретательная давность, 234-я статья Гражданского кодекса. Если по факту объектом владеет муниципалитет, то можете тоже действовать в судебном порядке по приобретательной давности, пойти и признать право за муниципальным образованием.
Ещё есть 236-я статья Гражданского кодекса, которая крайне редко применяется, но она очень интересно написана. Она не менялась с момента принятия первой части ГК. Там написано, что у правообладателя право прекращается, если он совершил какие-то активные действия, явно свидетельствующие о том, что он больше не правообладатель — так называемый отказ от права собственности. Тоже редко применяется, но до Верховного Суда доходит.
Сейчас у Росреестра с субъектами Российской Федерацией подписаны дорожные карты по реализации закона по наполнению ЕГРН необходимыми сведениями. Большая работа начнётся в середине лета, к этому моменту мы должны принять два акта — это порядок принятия ЕГРН и ещё предусматриваются новые полномочия Росреестра — установить порядок проведения осмотра объекта капитального строительства. Если вы хотите выявить правообладателя именно объекта капитального строительства, то нужно ещё подтвердить, что объект сам существует. Собственно, порядок такого осмотра для подтверждения существования объекта мы тоже должны утвердить. Скоро появится приказ на ОРВ для общественного обсуждения.
В итоге мы должны получить фамилию, имя, отчество гражданина, реквизиты документов и права на объекты недвижимости. Это будут записи в кадастре до тех пор, пока вы не придёте с заявлением о регистрации прав. Как только это произошло, эти записи переходят в статус «архивные», и у вас уже будет полноценная запись в реестре.
В 69-ю статью вводится важнейшая норма о том, что теперь нельзя просто так прийти и внести сведения о ранее учтённом объекте недвижимости и о ранее возникших правах. Теперь только одновременно с регистрацией права. Если приходит правообладатель, то теперь новых, невыявленных не должно быть. Государство зафиксирует эти пулы, которые возникли. Теперь новые такие объекты появляться не могут. Правообладатель приходит только одновременно с регистрацией права.
Ответы на вопросы
Вопрос из зала: При создании ФГИС переносили границы земельных участков, но далеко не все границы перенесены. Особенно это касается сельхозземель. При образовании земельных участков в счёт долей они просто не появляются — «зависают» на несколько месяцев. На местном уровне региональная и кадастровая палата вопрос решить не могут, ссылаясь на техническую поддержку Москвы. Что делать, как эти сроки ускорять, как с ними работать?
А.И. Бутовецкий: Здесь может быть две проблемы. Первая — работоспособность ФГИС, больше айтишная часть, там всё вручную разбирается. По работоспособности можете обращаться в Росреестр. По поводу случаев, когда не перенеслось: либо это дополнительно перенесётся в ручном порядке на основании обращений в центральный аппарат, либо у гражданина может быть старый кадастровый план, а границы не перенеслись, они просто сейчас не соответствуют требованиям поточности к уже современной системе координат. Но надо быть готовыми к тому, что ждать можно до нескольких месяцев.
______________________________________
Вопрос из зала: Введено такое действие, как «осмотр объекта капитального строительства». В переходный период, до 2013 года, по данным БТИ была внесена масса сведений об уже не существующих объектах недвижимости. Поможет ли эта процедура осмотра объекта капитального строительства исключить их из ЕГРН, если это будет делать муниципалитет?
А.И. Бутовецкий: Во-первых, осмотр введён для выявления правообладателя, то есть мы видим правообладателя существующего объекта капитального строительства. Если объекта нет, и это установлено по результатам осмотра, тогда муниципалитет имеет право обратиться с заявлением о снятии с учёта. Нет права — нет объекта. Акт осмотра, фотофиксация — всё прикладывается. По крайней мере, в проекте приказа сейчас вот так. Если даже вы нашли документы о ранее возникшем праве и ранее учтённом объекте, не нашли правообладателя этого объекта, то зачем его вносить в ЕГРН? Либо вы нашли, есть кадастровый номер, но зачем он там будет находиться, если у него нет правообладателя, и объект прекратил существование. Не стали делать через акт обследования по двум причинам. Во-первых, нет правообладателя, который сможет обратиться с заявлением о снятии. Во-вторых, зачем органам местного самоуправления в этом случае тратиться на кадастровые работы. Поэтому в статье 69.1 такая процедура осмотра теперь предусматривается.
___________________________________
Вопрос из зала: Будут ли регистраторы проверять наличие зон со свободными условиями использования территории при постановке на кадастровый учёт регистрации прав на жилые дома, если эти ЗОУИТы не поставлены в настоящее время на кадастровый учёт, но имеют право быть и не быть зарегистрированными в соответствии с переходным периодом.
А.И. Бутовецкий: Ответ на ваш вопрос появился в 267-м Законе в 2019 году. Регистратор теперь проверяет на предмет соответствия сведениям, которые внесены в ЕГРГН. Такая норма внесена в 70-й статье.
Вопрос из зала: Это понятно, когда они стоят на учёте. А если эти зоны с особыми условиями использования существуют, и государство их признаёт. Допустим, у нас огромное количество стометровой охранной зоны источника питьевого водоснабжения. Или охранные зоны газопроводов, где прямо в этих охранных зонах построены, но они в настоящее время не стоят на кадастровом учёте. Есть ещё вопрос сноса.
А.И. Бутовецкий: Ещё раз: 267-й Закон именно в части работы регистратора сказал: «Проверяем только на предмет соответствия сведениям, которые внесены в ЕГРН». Это было именно про зоны, то есть регистратор, в принципе, может и не проверять. Он, конечно, может проявить бдительность и запросить всё, но по закону он этого делать не обязан.
Что подлежит сносу — ответ на это вопрос тоже есть в части 27 статьи 26 342-го Федерального закона. Там написано, что подлежит сносу только то, что создаёт угрозу жизни граждан. Заметьте — не здоровью, а именно жизни. Важнейшая норма к вопросу о санитарно-защитных зонах. Второе — то, что создаёт угрозу безопасности воздушных полётов, что мы сейчас в связи с новым поручением Президента, наверное, в большей части амнистируем. Третье — то, что создаёт угрозу самим объектам капитального строительства: взрывы и так далее. Всё остальное уже сейчас амнистировано 342-м законом, поэтому вопрос о сносе здесь вряд ли может стоять. Либо вы это хотите сносить как самовольную постройку, тогда нужно доказывать, что гражданин не знал и не мог знать с учётом 339-го Закона, когда указывали самоволку. Не знаю, насколько здесь реален снос.
Вопрос из зала: Очень трудно доказать, что он не знал. Хотя это публичный документ, и у нас есть карта в документах территориального планирования, где отображены зоны с особыми условиями использования.
А.И. Бутовецкий: Там видны конкретные участки? Вашу карту в документах территориального планирования можно соотнести с конкретным участком? Есть большие сомнения.
Вопрос из зала: Нет. Я понимаю, что там точность требует обсуждения. У нас пятитысячник, стометровку от водного объекта можно определить, если это.
А.И. Бутовецкий: Но это можно вам как специалистам. Гражданин скажет: «Я даже не знал, откуда считать эти 100 метров, и вообще не знал, что такое эти 100 метров». Это как раз к вопросу «не знал и не мог знать». Более того, ко второму чтению было предложение ещё написать: «и не обязан был знать», но Дума не согласилась с этим. А вот «не знал и не мог знать» — это как раз про это. Даже если будет установлено, что всё нарушено и гражданин докажет, что он не знал и не мог знать, то ничего не будет снесено. В этом и вопрос. Более того, есть планы по определённой амнистии в этой части. Просто сейчас большая работа ведётся по поручению Президента, что мы должны сократить количество видов зон с особыми условиями использования территории. Срок – июнь.
Реформа 342-м законом всего лишь зафиксировала существующее положение дел. Кроме того, обязали все органы утвердить новое положение, чего так и не сделано именно потому, что сейчас новые положения разрабатываются, применяются к земле и получается, что всё незаконно. Либо нужно принять какое-то глобальное решение об этом сносе, либо всё амнистировать. В этом плане Росреестру проще, потому что мы отвечаем только за охранные зоны геодезических пунктов — это самые «безобидные» охранные зоны. У всех остальных федеральных органов очень тяжёлые истории в этом плане, потому что режим зоны — это, наверное, самый наиболее часто нарушаемый режим.
Это началось с прямой линии Президента 2017 года, когда женщина из Иркутской области позвонила и сказала, что её сносит Газпром, как и других членов СНТ. Тогда было это поручение. Отсюда родился 342-й Федеральный закон, который амнистировал объектов большинство, построенных с нарушениями.
Не знаю, как здесь дальше будет развиваться ситуация, но ещё раз: регистраторов специально ограничили, прежде всего, с точки зрения их будущей ответственности за регистрацию прав на самовольные постройки. Им сказали смотреть только те сведения, которые есть в ЕГРН. С зонами тоже опасно. Сколько случаев, когда органы местного самоуправления в документах территориального планирования и градостроительного зонирования зоны отражают, что есть местоположение. А потом выясняется, что они не устанавливались. Например, те же самые предварительные и санитарно-защитные зоны, о которых упоминается в 342-м законе. Регистратор приостанавливает и говорит, что по сведениям из ОГД участок — в зоне. Потом, когда все приходят в суд, он спрашивает решение санитарного врача. Это тоже очень опасно. Опять же, сложное регулирование, которое предложено по переходным положениям. В восьмой части 26-й статьи написано: в том порядке, который действовал, на момент. Нужно издавать новые порядки. Иначе, если старые просто в неизменном виде наложить на территорию страны, то будет запрещено всё.
_______________________________
Вопрос из зала: Сейчас внесли изменение в градостроительное законодательство: комплексное развитие территории. Ранее по развитию застроенных территорий предоставлялся земельный участок, бесплатно, без торгов. Сейчас внесли изменения в нормы земельного законодательства, где утратила силу норма про «бесплатное предоставление и развитие застроенных территорий». Как сейчас предоставлять земельный участок? С торгов или бесплатно?
А.И. Бутовецкий: Норма 39.6 осталась. Через аренду бесплатно, потому что её проще контролировать, чем бесплатную собственность.
