Начнём мы с публичного сервитута. Надо сказать, что на сегодня существует несколько способов размещения линейных объектов. Это классическая аренда, использование земель без предоставления, сервитут, с 2018 года публичный сервитут.
Василий Иванович Корякин
Начальник Управления нормативно-правового регулирования в сфере земельных отношений и гражданского оборота недвижимости (Росреестр)
Мой доклад охватит две большие темы:
- Охранные зоны
- Порядок установления публичного сервитута
Начнём мы с публичного сервитута. Надо сказать, что на сегодня существует несколько способов размещения линейных объектов. Это классическая аренда, использование земель без предоставления, сервитут, с 2018 года публичный сервитут.
В статьях 39 и 20, пункт 1.1 появилось указание о том, что собственники линейных объектов не имеют исключительного права приобретения земельных участков в аренду или в собственность. Если речь идёт о строительстве объекта, соответственно, способ размещения линейного объекта выбирает сам застройщик. Получается, что это либо использование земель без предоставления, либо аренда, либо сервитут, либо публичный сервитут, то есть органы власти никак не в праве ограничивать застройщика в выборе способа размещения линейного объекта. Если это обусловлено требованием законодательства (допустим, можно использовать 1300-е постановление), то сам застройщик может сам определять, как ему идти: заходить ли на земельный участок, чтобы разместить тот или иной объект. Норма в части ограничения предоставления в аренду и в собственность применяется только в отношении собственников. Притом только в случае, если размещение такого объекта допускается на условиях сервитута или публичного сервитута.
Относительно самого сервитута есть несколько разновидностей:
- Сервитут по Гражданскому кодексу — статья 274
- Сервитут в отношении государственных земельных участков — статья 39.23, введённая 171-м Федеральным законом в 2015 году
- Публичный сервитут, введённый 341-м Федеральным законом
- Публичный сервитут, который ранее имелся в Земельном кодексе, — статья 23
Ещё есть особенности установления публичного сервитута в границах полосы отвода автомобильной дороги — дорожного сервитута.
Далее — о цели установления сервитута. Если речь идёт о публичном сервитуте и для размещения линейных объектов, то цели приведены в статье 39.37. Кроме того, в 23-й статье есть публичный сервитут для различных целей. Надо отметить, что положение главы 5 прим. 7 для установления публичного сервитута по основаниям, предусмотренным статьёй 23 Земельного кодекса, не применяется. Здесь, к сожалению, порядка в Федеральном законе нет.
Как установить публичный сервитут по 23-й статье Земельного кодекса. В Федеральном законе порядка нет. То есть до принятия 341-го Федерального закона субъекты на местах сами этот вопрос регулировали в рамках совместного ведения. Сейчас продолжают действовать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в части именно определения порядка установления сервитута по 23-й статье. Если же речь идёт об установлении сервитута в рамках главы 5 прим. 7, то здесь порядок определён исчерпывающим образом.
Кто же вправе устанавливать публичный сервитут? Законодатель ушёл от концепции: «кто распоряжается земельным участком, тот и устанавливает публичный сервитут». Происходит по аналогии с изъятием. Определяется уполномоченный орган. Далее, если речь идёт о размещении объекта федерального значения, то публичный сервитут устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Если речь идёт об объекте регионального или местного значения, то устанавливает субъект либо муниципалитет.
Много вопросов возникает относительно земель Лесного фонда: кто же уполномочен устанавливать публичный сервитут. В 83-ю статью Лесного кодекса были внесены изменения о том, что субъектам передаются полномочия в части установления публичного сервитута. Но здесь надо отметить, что применительно к конкретным объектам в области энергетики или связи у нас уже определены уполномоченные органы, федеральные органы исполнительной власти. Допустим, если речь идёт о размещении объекта федерального значения, объекта электросетевого хозяйства, то на сегодня этот уполномоченный орган — Минэнерго России. Объекты связи — Минкомсвязи России. Соответственно, здесь нет такого разделения. Когда мы имеем дело с землёй Лесного фонда, то в этом случае публичный сервитут должны принимать лесники субъекта.
В 83-й статье Лесного кодекса сказано, что Российская Федерация передаёт полномочия субъекту Российской Федерации по тем или иным вопросам, в том числе в вопросах установления публичного сервитута. Уполномоченные органы определены конкретными отдельными актами Правительства. Если речь идёт о размещении конкретных объектов, где полномочия определены иным образом — в федеральных органах исполнительной власти, то субъекты уже не вправе устанавливать публичный сервитут в целях размещения объекта федерального значения.
Что касается муниципалитета, то он имеет полномочия в целях размещения объектов местного значения и в иных целях, предусмотренных статьёй 39.37. То есть в тех случаях, когда те или иные объекты не отнесены к объектам федерального, регионального или местного значения. Там имеет полномочия муниципалитет.
Далее, сравнение сервитута и публичного сервитута. Плюсы публичного сервитута, то есть основания возникновения. Обычно у сервитута — это соглашение, а у публичного сервитута — решение об установлении публичного сервитута. Если мы говорим об обычном сервитуте и необходимости выполнения кадастровых работ, то надо поставить на учёт часть земельного участка, чтобы установить публичный сервитут. Это справедливо за исключением тех случаев, которые определены главой 5 прим. 3 Земельного кодекса, когда срок соглашения о сервитуте меньше трёх лет. В этом случае можно не ставить на учёт, но общее правило состоит в том, что часть земельного участка должна быть поставлена на кадастровый учёт.
В публичном сервитуте просто подготовка и графическое описание. Проводить кадастровые работы не требуется. Обычные сервитуты / обременение подлежат регистрации. При публичном сервитуте обременение не регистрируются. Всё вносится в рамках межведомственного взаимодействия в реестр границ.
По поводу внесения платы. Естественно, что при обычном сервитуте мы можем внести плату только при заключении соглашения. Если не договорились, то ни о какой плате не может идти и речи. Применительно к публичному сервитуту: если не договорились, то можно внести в депозит нотариуса плату за сервитут и начинать использовать земельный участок.
Если возникли последствия невозможности использования земельного участка, то в рамках общего регулирования сервитут подлежит отмене. Если установлен публичный сервитут, то его можно не отменять, а выкупить земельные участки, которые уже невозможно использовать в результате установления публичного сервитута.
В чём ещё плюсы публичного сервитута. Самый основной в том, что он «всеяден». Он устанавливается вообще на всё без ограничений. Будь это земельный участок, предоставленный на различных правах, государственная собственность, частная собственность — вообще не имеет значения. Публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа.
Если даже публичный сервитут устанавливается в отношении государственных земельных участков, свободных от прав третьих лиц, или в отношении земель, то всё быстро осуществляется. Если есть частные собственники, то надо заключать соглашение. Но в целом по срокам это не так долго. Кроме того, повторюсь, есть возможность внести в депозит нотариусу плату за сервитут.
Ещё один плюс: публичный сервитут можно устанавливать в отношении земель. Если частный сервитут невозможно установить в отношении земель, то публичный сервитут можно.
На сегодня публичный сервитут показал свою эффективность. Сейчас отмечено много запросов развить данный институт: включить больше объектов, сделать более универсальным способом размещения линейных объектов. Много предложений в части реконструкции линейных объектов, об установлении возможности публичного сервитута в отношении части линейного объекта. Я думаю, что в скором времени данный институт будет развиваться, особенно в части перечней случаев, в которых можно будет устанавливать публичный сервитут.
Публичный сервитут по общим правилам устанавливается на всю протяжённость линейного объекта. Невозможно установить публичный сервитут на часть линейного объекта: закон такого не предусматривает.
Летом 2020 года был принят 254-й Федеральный закон. Благодаря ему появилась возможность установления публичного сервитута в отношении части объекта, но только в тех случаях, когда речь идёт о размещении инфраструктурных объектов, определённых распоряжением Правительства, и при условии, что ДПТ подготовлено в отношении такой части линейного объекта.
Много новых правил появилось в 254-м законе о том, что можно выдать разрешение на строительство в отношении части строящегося линейного объекта. Можно готовить ДПТ в отношении части линейного объекта, а в рамках общего правового регулирования такого не предусмотрено.
Много вопросов возникло в части установления публичного сервитута для размещения уже существующего публичного объекта. Если мы говорим об установления публичного сервитута в рамках общего правового регулирования, то определено, какие объекты можно размещать на условии публичного сервитута: это объект соответствующего публичного статуса либо в рамках инвест-программы или иных решений субъекта Российской Федерации, то есть невозможно просто разместить какой-либо линейный объект. В переходных положениях, установленных 137-м Федеральным законом, статья 3.6, можно установить публичный сервитут в отношении линейных объектов, право собственности на которые возникло до августа 2018 года. При этом подтверждать публичный статус линейного объекта не требуется. Соответственно, определены уполномоченные органы в виде муниципалитетов, то есть не публичный статус. В иных случаях муниципалитет должен принять решение об установлении публичного сервитута в отношении объектов, право собственности на которые возникло до августа 2018 года.
На практике возник вопрос: существующий протяжённый линейный объект проходит через несколько муниципальных образований. Полномочия муниципалитета определены таким образом, что конкретное поселение: городское, сельское либо городской округ — принимает решение об установлении публичного сервитута. То есть не предусмотрено возможности установления муниципалитетом публичного сервитута, который расположен в границах другого муниципального образования. Муниципалитет должен принять решение только в пределах своей границы. Я имею в виду сельское или городское поселение, либо городской округ. Ещё теперь добавился муниципальный округ. Действительно, законом это не предусмотрено. Получается, если публичный сервитут предлагается установить в отношении существующего объекта, который расположен в границах нескольких муниципальных образований, то возникает проблема, кто же должен устанавливать публичный сервитут. Но, поскольку нет иного порядка в части определения, возможно принятие решения субъектом Российской Федерации как для размещения объекта регионального значения. Иного регулирования на сегодня нет.
Далее: плата за публичный сервитут. Получается, что в отношении государственных земельных участков и земель это 0,01% от кадастровой стоимости, что, действительно, намного меньше, чем аренда. В отношении частной собственности уже иной порядок определения платы за сервитут: она определяется в виде разницы рыночной стоимости до установления публичного сервитута и после. Эта разница будет являться размером платы за публичный сервитут.
ВРЕЗ
В случае досрочного прекращения публичного сервитута внесенная за него плата не подлежит возврату, за исключением случаев, предусмотренных соглашением об осуществлении публичного сервитута.
Далее: по соотношению охранной зоны и публичного сервитута. Здесь тоже возникает много вопросов, например, как соотносятся охранная зона и границы публичного сервитута. И там, и там на сегодняшний день предусмотрено возмещение убытков. Законодатель установил правило о том, что не должно быть задвоения: если вы рассчитались по публичному сервитуту, потом установили охранную зону и потом ещё раз рассчитались по охранной зоне. Если после установления публичного сервитута устанавливается охранная зона, то правообладателем земельных участков, попавщим в границы охранной зоны, возмещается только та разница между публичными границами, которая возникает между границами публичного сервитута и границами охранной зоны.
Это должно найти отражение в постановлении, которое сейчас внесено в Правительство.
Сами по себе охранные зоны не дают возможность осуществления хозяйственной деятельности. Верховный Суд неоднократно высказывался о том, что сама по себе охранная зона не даёт права осуществлять хозяйственную деятельность в границах такой зоны. То есть собственник линейного объекта не вправе осуществлять там какую-либо деятельность, если это не связано с устранением аварийной ситуации. В границах же публичного сервитута, который устанавливается для строительства, эксплуатации и реконструкции, можно делать всё для реализации целей его установления.
Сроки публичного сервитута определены в статье 39.45, где указаны конкретные цели, в конкретных целях — определённые сроки.
Далее: в части положения о соглашении и об осуществлении публичного сервитута. Сервитут должен быть заключён с каждым правообладателем земельного участка, в отношении которых установлен публичный сервитут. То есть получается, что после принятия уполномоченным органом решения об установлении публичного сервитута необходимо заключить с каждым правообладателем соглашение. Но если правообладатель земельного участка по тем или иным причинам отказывается подписывать соглашение, то закон предусматривает возможность внесения в депозит нотариуса плату за сервитут, и далее уже осуществляется строительство на таком земельном участке.
Если земельный участок свободен от прав третьих лиц, то соглашения о заключении не требуется: решение уполномоченного органа, плата за сервитут — и можно уже строить.
Порядок определения границ публичного сервитута. В общем порядке границы публичного сервитута определяются в соответствии с документацией по планировке территории. Но в документации по планировке территории установлена некая «вилка»: норма отвода и плюс охранные зоны. В законе нет требований, что граница публичного сервитута должна исходить из норм отвода. Если мы посмотрим требования подготовки ДПТ линейных объектов, там сказано, что норма отвода применяется только в случае, если речь идёт об образовании земельного участка. Соответственно, при установлении публичного сервитута нет таких требований об образовании земельного участка. Следовательно, мы можем отклониться от норм отвода таких линейных объектов. В тех случаях, когда не требуется подготовка ДПТ, есть общее правило о том, что границы публичного сервитута не должны превышать границ охранной зоны — можно меньше, но не больше.
Требования к подготовке графического описания установлены 548-м приказом Министерства экономического развития. Сейчас Росреестр подготовил свой приказ относительно подготовки графического описания, но в нём существенных изменений не будет. Получается, что Росреестр должен переиздать все приказы, которые Минэкономразвития были приняты уже на уровне Росреестра. Сейчас эта работа ведётся, и в скором времени все приказы будут переизданы именно Росреестром. Но основной посыл — больших изменений не будет, в целом всё будет, как и было.
В рамках переходных положений можно переоформить право аренды, право постоянного и бессрочного пользования на публичный сервитут. При этом публичный сервитут будет бесплатным, даже если такой сервитут будет устанавливаться в отношении частной собственности. Это в рамках переходных положений. Единственное условие — это право собственности должно возникнуть до 1 сентября 2018 года. Если право собственности возникло до указанной даты, то можно перейти на публичный сервитут. При этом использование условий публичного сервитута будет бесплатным.
Здесь надо разделить основания установления: есть право или нет. Если нет никаких прав на земельный участок, то бесплатно установить публичный сервитут можно только до 1 января 2022 года. Если у нас есть какие-либо иные права: ПБП, аренда — то ограничений по срокам нет, то есть можно будет перейти на бесплатный публичный сервитут. Платы за сервитут не будет, но есть требования по охранным зонам. Если охранные зоны будут установлены, то надо будет возмещать по ним убытки. То есть, соответственно, всё равно определённую плату надо будет вносить. Правило о том, что не должно быть задвоения, здесь не будет работать, поскольку в рамках публичного сервитута собственник не вносил плату. Соответственно, при установлении охранной зоны надо будет возмещать убытки на всю охранную зону.
Далее. Если речь идёт о переходе от аренды или ПБП на публичный сервитут, то законом предусмотрено простое правило: на основании решения об установлении публичного сервитута прекращается аренда и ПБП. Само решение является основанием для исключения соответствующих сведений из ЕГРН. Соответственно, что делать с земельными участками, которые ранее были образованы? Есть правило о том, что в рамках переоформления эти земельные участки могут быть сняты с кадастрового учёта, то есть исключены из ЕГРН. Конечно, это в различных ситуациях может даже упростить процесс. Много проблем с многоконтурными земельными участками, пересечением, поэтому можно перейти на публичный сервитут и все эти земельные участки просто снять с учёта. Но это правило не будет работать, если имеется право собственности, допустим, субъекта Российской Федерации или федеральной собственности, то есть какое-либо публичное право. Если на земельный участок было зарегистрировано такое право, то он не будет снят с учёта, поскольку это уже вопросы разграничения государственной собственности. Нет такого порядка прекращения права, как снятие, переоформление публичного сервитута в отношении публичной собственности. Соответственно, если имеется публичная собственность, то земельный участок не будет снят с учёта.
Следующая тема — охранные зоны. 342-й Федеральный закон установил очень жёсткие правила в части возмещения убытков и так далее. Но эта обязанность имелась и до его принятия. 342-й Федеральный закон просто чётко указал: кто, сколько, когда, кому должен возмещать убытки. Также он предусмотрел изменение порядка установления охранной зоны. Раньше эти вопросы решались в судах, поскольку жёстких нормативных правил не было. На сегодняшний день, скажем, статья Земельного кодекса 57 прим. 1 не применяется до 1 января 2022 года; тем не менее, применяется статья 57. Есть действующее постановление Правительства Российской Федерации 262-е, где также предусмотрена необходимость возмещения убытков в связи с установлением охранных зон. На сегодняшний день даже действуют некоторые акты Советского Союза в части установления охранных зон. Все эти старые документы на сегодняшний день действуют и тоже предусматривают возмещение убытков. Но раньше все требования были разбросаны по различным отраслевым актам, а 342-й Федеральный закон призван навести порядок в части установления охранной зоны.
342-й Федеральный закон создан в соответствии с новыми положениями, требования к которым установлены 106-й статьёй Земельного кодекса. К сожалению, после принятия 342-го Федерального закона уполномоченные федеральные органы своевременно не обеспечили принятие и вступление в силу таких актов. В связи с этим в рамках переходных положений действую старые акты. Естественно, они не соответствуют требованиям Земельного кодекса, который предусмотрен 342-м Федеральным законом. В связи с этим возник вопрос: кто устанавливает охранные зоны в отношении тех или иных объектов. В некоторых случаях вообще нет уполномоченных органов, которые приняли бы решение об установлении охранной зоны.
Также возник ряд проблем в части установления охранной зоны. Вопрос дошёл вплоть до президента в прошлом году, когда невозможно было построить ряд объектов федерального значения, поскольку нельзя было установить охранную зону. Чтобы получить разрешение на строительство, надо было установить охранную зону, а органа не было. Такая проблема была применительно к объектам связи. Получается, нет органа, а разрешение на строительство можно было выдать только при наличии установленной охранной зоны. В связи с этим переходные положения были доработаны. Был принят 455-й Федеральный закон, где переходные положения существенно поменялись. Об этом мы далее подробно поговорим.
Но какие основные вопросы на сегодняшний день возникают в части применения положений 342-го Федерального закона? В первую очередь, это отсутствие положений, которые бы соответствовали требованиям 106-й статьи Земельного кодекса. На стадии принятия этих положений, а многие из них до сих пор не приняты, возник ряд вопросов. Во-первых, размеры охранных зон. Если уменьшать, то насколько? Было 100 метров, стало 50. Почему именно столько? Это требует обоснования, научного подхода в отдельных случаях. Во-вторых, если мы убираем избыточные ограничения, то, опять же, это требует более существенного обоснования. В-третьих, какие уполномоченные органы должны устанавливать охранные зоны. Это три самых больных вопроса, которые возникали именно на этапе подготовки этих постановлений Правительства.
На сегодняшний день из 28 видов ЗОУИТов принято только четыре положения. Реформа в части определения порядка установления охранной зоны продолжается. Сейчас есть ряд поручений президента, Правительства Российской Федерации, чтобы ещё более упростить порядок установления охранных зон и исключить избыточные ограничения, в том числе, сокращение видов ЗОУИТов. На данный момент исчерпывающий перечень ЗОУИТов определён в 105-й статье. Сейчас перед федеральными органами исполнительной власти стоит задача сократить данный перечень видов ЗОУИТов. Единого мнения, какие именно виды ЗОУИТов исключить, на сегодняшний день пока нет, но есть предложения, которые требуют более детального рассмотрения. Срок принятия федерального закона, который должен упростить порядок установления охранной зоны и исключить избыточное ограничение, — октябрь 2021 года. Сроки внесения его в Правительство — май 2021 года.
ВРЕЗ
Требования об установлении зоны с особыми условиями использования территории до выдачи разрешения на строительство применяются с 1 января 2022 года. Охранная зона считается установленной со дня внесения сведений в ЕГРН.
Например, многие критикуют норму, когда зона должна быть установлена до получения разрешения на строительство. Говорят: «Если мы строим линейный объект в тундре, то зачем охранная зона на этапе его строительства? У нас жёсткие сроки, и мы точно знаем, что туда никто не придёт». То есть считается, что установление охранной зоны на этапе строительства избыточно. В связи с этим сейчас рассматривается возможность сделать на усмотрение самого застройщика: устанавливать охранную зону на этапе строительства или нет. Сама по себе эта норма существует в интересах самого застройщика, потому что эта зона предварительная. Она устанавливается в этой охранной зоне. Не допускается строить новые объекты, не допускается предоставление земельного участка для строительства. Получается, полностью будет исключена возможность параллельно с линейным объектом строить в будущей охранной зоне какие-либо иные объекты. Если зоны нет, ограничений нет, строится множество объектов, и после ввода линейного объекта в эксплуатацию, после установления охранной зоны возникает обязанность по возмещению убытка. Соответственно, эта предварительная зона замораживает территорию и исключает возникновение новых убытков. Эта норма была установлена в интересах застройщика, тем не менее, на практике было встречена наоборот: как административный барьер, чтобы усложнить строительство.
В части предварительной охранной зоны есть и такие вопросы: «Если в предварительной зоне строится объект недвижимости, то зачем 342-й Федеральный закон даёт возможность на строительство до установления охранной зоны?». Действительно, на сегодняшний день нормы закона предусматривают возможность строить в предварительной охранной зоне, если разрешение на строительство было выдано до установления охранной зоны. Сейчас рассматривается вероятность, что даже если разрешение на строительство было выдано до установления охранной зоны, то дать возможность достраивать с учётом ограничений. Например, если допускается строить многоквартирный дом не выше девяти этажей, то застройщик должен быть ограничен этими девятью этажами и не иметь возможности строить запроектированный дом большей этажности.
Много вопросов в части санитарно-защитных зон. Теперь у нас есть жёсткие правила в части возмещения убытков, сноса объектов недвижимости. По санитарной классификации очень много проблем, на сегодняшний день там пятый класс опасности. Соответственно, закон требует установления такой защитной охранной зоны применительно к пятой категории класса опасности. Если она установлена, то есть жёсткие требования в части возмещения объектов или сноса объектов недвижимости. Сейчас рассматривается возможность применительно к четвёртому-пятому классу опасности установить принцип «вредного соседства». Это означает, что собственник объекта недвижимости, попав в границы санитарно-защитной зоны четвёртого-пятого класса опасности, может либо требовать возмещение убытков, либо может принять эти ограничения и требовать возмещения убытков — соответственно, его объект никто не трогает. Он продолжает деятельность на этом земельном участке, и ограничения на него не действуют. Соответственно, он не имеет права требовать возмещения убытков. Но здесь, конечно, спорный вопрос с точки зрения именно позиции коллег из Роспортебнадзора. По крайней мере, у нас пока сейчас нет единого подхода. Есть идея полностью пересмотреть классификацию объектов санитарно-защитных зон, существенно сократить её, ведь есть такие случаи, когда вообще бессмысленно устанавливать такую охранную зону. Естественно, тогда много вопросов отпадёт. Применительно к существующим объектам, предположительно, тоже можно будет ввести такое правило.
Применительно к объектам культурного наследия устанавливается зона охраны объекта культурного наследия. Множество объектов тоже туда попадает. Исходя из требований, сейчас подлежит сносу всё, что попало под требование, независимо от того, социальный это объект или нет. В той же Москве и Санкт-Петербурге много объектов надо будет снести. В вязи с этим сейчас стоит задача в этой части тоже предусмотреть изменения: ввести какого-то рода амнистию, либо пересмотреть сам порядок определения границ зоны охраны объектов культурного наследия. На сегодняшний день очень жёсткие правила, и многие объекты надо будет приводить в соответствие с новыми ограничениями.
В рамках действующего регулирования если существующие размеры и ограничения погрузить в Единый государственный реестр недвижимости или рассмотреть с точки зрения правил землепользования застройки, то получается, что вообще всё закрашивается как охранные зоны. Практически развитие останавливается. В связи с этим основная задача новых положений — исключить избыточные ограничения. Либо в положениях, либо в Федеральном законе надо предусмотреть особые правила в части исключения этих избыточных ограничений.
Есть смелые предложения вообще убрать охранные зоны у линейных объектов. Если кто-то начинает строить, то предлагается установить, что строительство не должно навредить существующим линейным объектам. Оно должно осуществляться таким образом, чтобы не надо было сносить линейные объекты. Но при этом нужно предусмотреть порядок выдачи технических условий, как объекты должны быть переустроены, перенесены и так далее. Всё это предлагается детально урегулировать и при этом убрать охранные зоны в отношении линейных объектов, я имею в виду газопроводы, тепловые сети, объекты электросетевого хозяйства. Это смелая идея, многие Федеральные органы исполнительной власти её не поддерживают. Но, так или иначе, этот вопрос будет вынесен на повестку рабочей группы.
Вся эта ситуация, когда в охранной зоне начали появляться объекты недвижимости, которые там вообще не должны были появляться, возникла до принятия 342-го Федерального закона. Начали строиться объекты недвижимости в границах охранных зон. Потом, естественно, происходил массовый снос таких объектов в границах охранной зоны как самовольное строительство.
Были случаи, что граждане строили жилой дом, жили в нём всю жизнь, а потом их в судебном порядке обязывали его снести, поскольку он оказался в охранной зоне. Некоторые доходили даже до президента. Чтобы навести в этом вопросе порядок, был принят 642-й Федеральный закон.
Основные причины, почему это происходило, следующие. Во-первых, отсутствие информирования. В ЕГРН в массовом порядке охранные зоны не появлялись, хотя во многих действующих положениях прямо было указано, что сведения об охранных зонах подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости. Во многих старых положениях этого не было, и возникал вопрос, надо ли вообще вносить сведения в ЕГРН и какие требования к этому вопросу.
Кроме того, как правило, муниципалитеты рисуют ПЗЗ, градрегламент, предельные параметры, разрешённое строительство. В ПЗЗ этого вообще ничего нет. Соответственно, муниципалитеты начинают предоставлять земельные участки для строительства, выдавать разрешение на строительство — всё это из-за отсутствия информирования. Они ссылаются на то, что получили выписку из ЕГРН — в ней всё чисто, никаких ограничений. В этой части существенно поменялось законодательство, правовое регулирование градостроительной деятельности. Теперь не допускается выдача разрешения на строительство, если разрешение на такое строительство не соответствует установленным ограничениям. Кроме того, появилась возможность отказа в предоставлении земельного участка. До этого у нас её не было, если испрашиваемая цель не соответствует установленным ограничениям.
Ещё одно изменение, которое произошло в законодательстве о градостроительной деятельности, касается того, что разрешение на строительство не может быть выдано, если ограничения установлены на момент выдачи такого разрешения. Например, у вас есть градостроительный план, срок действия которого составляет три года, есть земельный участок с соответствующим видом разрешённого использования, есть проектная документация, вы даже прошли госэкспертизу проектной документации. До этапа выдачи разрешения на строительства всё было нормально. Участок был приобретён на торгах, куча денег была выплачена за приобретение земельного участка и за подготовку проектной документации. Если зона установлена после всех этих процедур, то уполномоченный орган должен отказать в выдаче разрешения на строительство, несмотря на то, что все эти процедуры соблюдены. Естественно, такой застройщик пойдёт требовать убытки — всё это законом предусмотрено.
Далее. В Земельном кодексе предусмотрена новая глава, которая регулирует общие правовые положения, и более подробная информация должна появиться в положениях об охранных зонах.
Из нововведений хотелось бы отметить, что, кроме сноса, появилась возможность приведения в соответствии с нормами ограничений. Снос объекта — это теперь уже исключительная мера. Если раньше в судебном порядке всегда шла речь только о сносе, то теперь можно будет привести объект в соответствие с установленными ограничениями и сохранить его. Порядок возмещения убытков статья 57 прим. 1 теперь подробно описывает. Установление зоны до получения разрешения на строительство – это нововведение. Получается, что зона считается установленной именно с момента внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости. То есть теперь все ограничения возникают именно после внесения в ЕГРН соответствующих сведений.
Кроме того, теперь установлены жёсткие требования в части отображения таких сведений в правилах землепользования и застройки и в генеральных планах. После того как зона установлена, эти сведения должны быть направлены в орган местного самоуправления, который утверждает генплан и ПЗЗ. Органу даётся шесть месяцев на то, чтобы уточнить правила землепользования, застройки и генерального плана. Есть упрощённый порядок — без публичных слушаний. При этом принятие решений представительным органом тоже не требуется. Глава городского или сельского поселения сам лично принимает решение об уточнении ПЗЗ, то есть не надо выносить этот вопрос на рассмотрение представительного органа, чтобы депутаты рассмотрели и утвердили такие изменения. Здесь облегчённый порядок внесения, на что муниципалитету даётся шесть месяцев. Основная цель — это информирование, чтобы сами же муниципалитеты знали, что появилась охранная зона в части предоставления земельного участка или строительства объекта.
Далее. Новые виды ЗОУИТов появились в 105-й статье Земельного кодекса. Это зона ограничения передающего радиотехнического объекта, зона минимальных расстояний и охранная зона метрополитена. Что касается зоны минимальных расстояний, на сегодняшний день все эти виды ЗОУИТов ещё не устанавливаются, пока не будет нового положения. Применительно к минимальным расстояниям предусмотрено отдельное правовое регулирование в положениях 342-го Федерального закона. Получается, что на сегодняшний день минимальные расстояния полноценными ЗОУИТами не являются. 342-й Федеральный закон отделяет понятия «зоны минимальных расстояний» и «минимальные расстояния», то есть это совершенно разные вещи. Зоны минимальных расстояний появятся после принятия нового положения, а минимальные расстояния — это требования техрегламента. На сегодняшний день есть особые переходные положения в 342-м Федеральном законе. Это такой «гибрид» требований техрегламента и ЗОУИТа, поскольку там есть требования по сносу и так далее.
Далее. Как устанавливается охранная зона применительно к строящемуся объекту. Это сложное межведомственное взаимодействие. Застройщик идёт в орган, который устанавливает охранную зону. Он направляет сведения в орган, который выдаёт разрешение на строительство. Последний выдаёт разрешение на строительство, а после выдачи такого разрешения направляет сведения обратно в орган, который установил охранную зону. Только после этого орган, который установил охранную зону, направляет эти сведения в орган регистрации прав. Ограничение возникает только после того, как выдано разрешение на строительство, как орган направит эти сведения в орган регистрации прав для отображения в ЕГРН.
В тех случаях, когда не требуется выдача разрешения на строительство, охранная зона должна быть установлена. В течение пяти дней после утверждения проектной документации застройщик должен обратиться в орган, который устанавливает охранную зону. Никаких контрольных мероприятий на этот счёт нет: установил ли застройщик зону или нет. Какая мера ответственности за что, что будет построен объект без зоны, законом не предусмотрено. Возможно, что будут меры прокурорского реагирования в связи с тем, что нарушен порядок строительства этих объектов. Но в самом законе ничего на этот счёт нет. Просто есть единственное правило о том, что после утверждения проектной документации застройщик должен обратиться в орган, который устанавливает охранную зону.
Недавно Правительством Российской Федерации принято постановление, где существенно расширен перечень случаев, для которых не требуется разрешение. Такие случаи устанавливает субъект, Градкодекс, Правительство. Раньше в рамках этого правового регулирования Правительство предусмотрело только объекты связи. Теперь этот перечень существенно расширен. Речь идёт о постановлении Правительства от 12 ноября 2020 года № 1816, где есть новый перечень случаев, когда не требуется подготовка ДПТ для строительства линейного объекта, разрешение на строительство. Этим же постановлением внесены изменения в 1300-е постановление.
Постановлением Правительства № 1798 от 7 ноября 2020 года определён перечень подготовительных работ, которые может осуществлять застройщик до получения разрешения на строительство, то есть это правительственный акт. Этот перечень применяется только в тех случаях, когда речь идёт о размещении объекта публичного статуса, то есть федерального, регионального или местного значения — что можно делать до получения разрешения на строительство.
Постановлением Правительства № 1285 от 26 августа 2020 года решён вопрос о том, что в проекте межевания территории для целей размещения линейного объекта теперь указывается вид разрешённого использования земельного участка. До этих изменений было неоднозначно, как устанавливается вид разрешённого использования земельного участка, предназначенного для размещения линейного объекта. Теперь в постановлении Правительства появилось требование подготовки проекта межевания: прямо написано о том, что РВИ земельного участка для размещения линейного объекта указывается в проекте межевания территории.
В Градкодексе была и есть 43-я статья, где указывается вид разрешённого использования в случаях, предусмотренных законом. Но законом эти случаи не были определены. Была некая правовая неопределённость, в каких случаях в проекте межевания территории должен появиться РВИ.
Приказом Минприроды России приняты изменения в части осуществления строительства линейных объектов в землях Лесного фонда и в части недропользования, то есть использование лесов в части недропользования. Это приказ от 10 июля 2020 года № 434. В нём конкретно написано о том, что порядок установления публичного сервитута и уполномоченные лица определяются в соответствии с Земельным кодексом. Вопрос должен быть исчерпан: должны использоваться требования именно Земельного кодекса.
В границах охранной зоны можно продолжать строить, если выдано разрешение на строительство. Линейный объект вводится в эксплуатацию – объект недвижимости должен быть снесён. На данном этапе после установления ЗОУИТа надо будет сразу ограничить застройщика в этой части. Но 342-м законом предусмотрено правило о том, что застройщик может продолжать строить до ввода линейного объекта в эксплуатацию.
Далее: в части возмещения убытков. Общее правило гласит, что убытки возмещает то лицо, в интересах которого установлена зона. В рамках переходного положения надо искать, кто виноват в части размещения того или иного объекта.
ВРЕЗ
Размер возмещения убытков собственникам земельных участков, арендаторам земельных участков, землепользователям и землевладельцам, собственникам зданий, сооружений, помещений в них, публично правовым образованиям определяется с учётом рыночной стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об установлении ЗОУИТа.
Переходные положения, которые действуют на сегодня. Предусмотрено, что до 1 января 2022 года охранные зоны устанавливаются в старом порядке. Если зона будет установлена в рамках старых положений, то считается, что она будет установлена до 1 января 2025 года. При этом зона может устанавливаться теперь в результате изменений, в том числе, в силу нормативно-правового акта. Если раньше этих переходных положений не было (только согласование и решение суда), то теперь наряду с ними ещё появилась норма о том, что охранная зона может возникать в силу нормативно-правового акта. Это сразу решает вопросы по таким охранным зонам, как тепловые сети, объекты связи и магистральные трубопроводы, где в старых положениях не определены полномочные органы. В соответствии с ними зона возникает в силу нормативно-правового акта.
Ещё один важный вопрос: на сегодня ограничение вступает в силу сразу с момента принятия соответствующего решения без необходимости внесения в ЕГРН соответствующих сведений. Правообладатель объекта вправе до 1 января 2025 год обеспечить внесение в ЕГРН сведений. Получается, это на усмотрение самого собственника линейного объекта. Если принято решение об установлении охранной зоны, то он может и не вносить сведения в ЕГРН. Он может на этом остановиться и сказать, что все ограничения возникают именно с момента принятия такого решения. При этом можно не идти в орган регистрации прав, чтобы просить о внесении сведений в ЕГРН. Естественно, целесообразно это сделать, поскольку это в интересах собственника самого линейного объекта. Кроме того, в рамках переходных положений предусмотрен упрощённый порядок внесения в ЕГРН таких сведений, то есть сам собственник такого линейного объекта вправе самостоятельно без межведомственного взаимодействия обратиться в орган регистрации прав. Это позволяет сделать часть 12 статьи 26-й 342-го Федерального закона. В отдельных случаях это упрощает ситуацию, когда проще установить охранную зону именно в старом порядке.
Многие компании сейчас сомневаются в необходимости устанавливать зоны в старом порядке, если всё поменяется. Ожидается, что будет новое графическое описание, новый поход к уполномоченному органу, чтобы он принял решение об изменении зоны. Это, в том числе, повлечёт дополнительные финансовые затраты.
Действительно, на сегодня закон в рамках переходных положений позволяет поступать именно таким образом. Сейчас можно и не устанавливать зоны. Но есть общее правило о том, что до 1 января 2025 года собственник такого линейного объекта должен обратиться в адрес уполномоченного органа и обеспечить установление охранной зоны.
Далее. Новые положения об охранных зонах, которые будут сейчас приняты, будут применяться только с 1 января 2022 года. Если в новых положениях появились новые ограничения, то собственник такого линейного объекта до 1 июля 2024 года должен будет обеспечить изменение таких ЗОУИТов.
Если зона не установлена до 1 января 2022 года, то она должна быть установлена не позднее 1 января 2025. Никаких мер ответственности относительно собственника линейного объекта законом не предусмотрено. Что будет, если собственник до 1 января 2025 года не обеспечит установления охранной зоны, закон на этот счёт ответа не даёт, то есть не указывает никаких мер ответственности. Сейчас обсуждается возможность внести изменения в КОАПП, чтобы предусмотреть административную ответственность за отсутствие охраной зоны в тех случаях, когда такая зона должна быть установлена. Но пока никаких конкретных проектов Федерального закона на сегодня на этот счёт нет.
Далее: что состоялось в рамках переходных положений в результате принятия 455-го Федерального закона. Можно строить без зон. Положение, которое ввёл 342-й Федеральный закон о том, что зона должна быть установлена до получения разрешения на строительство, не работает до 1 января 2022 года. Когда 342-й Федеральный закон ввёл это правило, многие на местах не знали о наличии таких правил. Многие органы выдавали разрешения на строительство, в том числе, без охранной зоны. Даже были меры прокурорского реагирования, когда прокуратура выходила и оспаривала разрешения на строительство, выданные с нарушением действующего порядка. 455-й Федеральный закон амнистировал таких застройщиков. Введено правило: если застройщики строили объект без охранной зоны, то они могут продолжать строить и без неё.
Убытки возмещаются в старом порядке, предусмотренном 57-й статьёй, то есть до 1 января 2022 года 57 прим. 1 не работает.
Самое главное, что произошло в рамках переходных положений, — объявлен мораторий на снос объектов недвижимости в границах охранной зоны до 1 января 2022 года. То есть сейчас ни при каких условиях в границах ЗОУИТов невозможно требовать сноса объекта недвижимости. Мораторий объявлен до 1 января 2022 года потому, что в новых положениях должны поменяться ограничения и размеры охранных зон. Чтобы не получилось так, что до ввода этих правил будут снесены объекты, которые можно было вообще не сносить, многие объекты просто будут исключены из границ охранной зоны. Сейчас требовать снос преждевременно, поскольку правила игры существенно поменяются.
Далее: по минимальным расстояниям. Минэнерго России до 1 января 2022 года утверждает графическое описание минимальных расстояний, что должно появиться в Едином государственном реестре недвижимости. На данный момент эти сроки истекли, но будут продляться, чтобы дать возможность Минэнерго России и дальше утверждать границы минимальных расстояний для отображения их в Едином государственном реестре недвижимости. Применительно к минимальным расстояниям иначе: здесь мораторий на снос объектов недвижимости не действует. Это справедливо, потому что минимальное расстояние на сегодня день не является ЗОУИТами, то есть охранными зонами.
В рамках переходных положениях установлено иное правило: сносить объекты можно, но только при условии наличия в ЕГРН сведений о таких минимальных расстояниях. Если в ЕГРН нет указания минимальных расстояний, то сносить объекты недвижимости нет оснований. Кроме того, до принятия нового положения новое строительство допускается при условии наличия согласия собственника линейного объекта. При наличии согласия собственника линейного объекта можно будет строить в границах минимальных расстояний.
Сейчас есть предложение о том, чтобы вообще исключить зоны минимальных расстояний из 105-й статьи Земельного кодекса, чтобы не делать их ЗОУИТами. При этом непонятно, какое же будет правовое регулирование. Оставить то, что было до принятия 342-го Федерального закона, тоже неправильно. Либо нужно сделать нормами постоянного действия переходные положения. В рамках переходных положений тоже можно сносить, но при условии возмещения убытков. Пока нет единого мнения, что должно быть взамен ЗОУИТа, если мы говорим о том, что минимальное расстояние — это не ЗОУИТы. Мы должны чётко понимать, что это такое и какие правила игры в границах минимальных расстояний. Не должно происходить, как это было до принятия 342-го Федерального закона. Переходные положения предусматривают возможность возмещения убытков, то есть именно стоимости сносимого объекта. Сейчас на этот счёт много споров, но что-то, естественно, поменяется. Возможно, минимальные расстояния останутся, как ЗОУИТы. Соответственно, тогда надо будет в положении о зонах минимальных расстояний всё чётко прописывать: какие ограничения, какие размеры и так далее. В результате принятия нового положения всё существенно должно поменяться применительно к зонам минимальных расстояний.
Ответы на вопросы
Вопрос из зала: При подготовке схемы расположения земельного участка можно ли отображать сведения об охранных зонах, учитывая их требования?
Невозможно отображать, в том числе, в схеме расположения земельного участка сведения об охранных зонах, которые ещё не определены в установленном порядке. Уже имеется обширная судебная практика на уровне Верховного Суда, когда муниципалитеты с запасом в правилах землепользования и застройки начали рисовать охранные зоны, при этом не разбираясь, было ли принято решение об установлении охранной зоны или нет. Когда подготавливается ПЗЗ и есть высоковольтная линия или трубопровод, то сразу начинают рисовать охранные зоны. При этом ещё и отказывают в предоставлении земельного участка, в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на эти сведения.
Но Верховный Суд здесь уже чётко определил свою позицию и говорит о том, что в правилах землепользования и застройки не должны появляться такие предварительные зоны, если решение об их установлении не принято. Если в установленном порядке зоны не установлены, то в ПЗЗ они никак не могут появиться и, соответственно, нести какие-то ограничения. Это правило можно зеркально применять к схеме расположения земельного участка. Если вы рисуете схему, то, естественно, вы не должны предусматривать ту охранную зону, которая не установлена в установленном порядке.
____________________________________
Вопрос из зала: Как устанавливать охранную зону применительно к объектам электросетевого хозяйства, право собственности на которое возникло до 2009 года?
В рамках переходных положений зона устанавливается в старом порядке: это 160-е постановление. Оно содержит требования о том, что, если право собственности возникло до 2009 года, то согласование с Ростехнадзором не осуществляется. При этом собственник такого линейного объекта вправе до 1 января 2015 года обратиться в органы регистрации прав с заявлением о внесении в ЕГРН таких сведений. Переходные положения самого постановления Правительства не позволяют на сегодня внести в ЕГРН соответствующие сведения об охранной зоне. Такой спор уже был рассмотрен на уровне Верховного Суда. Тот чётко сказал, что, поскольку Постановление 160 содержит такие правила, то невозможно внести в ЕГРН сведения об охранной зоне.
160-е постановление действует до 1 января 2022 года. Если есть такая необходимость, то можно обратиться к коллегам из Минэнерго России, чтобы они обеспечили внесение изменений в 160-е постановление. Как правило, процедура внесения изменений в постановление не быстрая и может затянуться и до 1 января 2022 года. Здесь в зависимости от того, как коллеги быстро и оперативно отработают. Опять же, здесь надо исходить из того, что сами переходные положения предусматривают правило о том, что эта зона должна быть установлена до 1 января 2025 года. Таким образом, всё, естественно, прояснится. Если в 160-е постановление не будут внесены изменения, то в результате принятия нового положения об охранных зонах, в том числе объектов электросетевого хозяйства, всё появится: и уполномоченные органы, и случаи, когда надо будет устанавливать ЗОУИТы.
Когда подготавливалось это новое положение в части объектов электросетевого хозяйства, коллеги из Минэнерго предлагали, в том числе, много изменений, что в отношении каких объектов должна быть установлена охранная зона. Исходя из 160-го постановления, надо будет устанавливать охранную зону применительно к конкретным объектам. В новом положении коллеги предлагали существенно сократить этот перечень. Если рассматриваются какие-либо лёгкие объекты, то может получиться так, что зона вообще не будет устанавливаться в отношении такого линейного объекта, и целесообразно дождаться принятия нового положения. Если это будет реализовано, то, возможно, вообще будут отменены зоны в отношении таких объектов электросетевого хозяйства. Здесь целесообразно дождаться всех этих изменений. Возможно, существенно всё поменяется.
____________________________________
Вопрос из зала: Наш вопрос лучше всего обозначить на примере. Есть земельный участок, который используется под ИЖС. Соответственно, в ЕГРН у него тоже ВРИ соответствует ИЖС. Фактически, на данном земельном участке ИЖС нет. Есть строение, которое используется под частный детский сад. Хотелось бы получить Ваше мнение с учётом постановления Конституционного Суда № 46-П, которое вышло в октябре 2020 года. Для муниципалитета это имеет очень большое значение. Во-первых, мы недополучаем налог, поскольку земельный участок для ИЖС имеет ставку 0,3, а в силу норм Налогового кодекса должен облагаться по ставке 1,5. Кадастровая стоимость, соответственно, занижена, поскольку она определена для ИЖС. Можете ли Вы прокомментировать: приоритет какого закона имеет место? Разъяснение Конституционного Суда, который сказал, что неважно, внесено ли ВРИ в Росреестр, или фактическое использование?
В.И. Корякин: Насколько я помню, 46-П касалось использования ИЖС в целях религиозного назначения. Это было постановление Конституционного Суда?
Вопрос из зала: Да, речь об этом. Просто Росреестр разослал в регионы, в том числе, в муниципалитеты, письмо, где сказал о том, что неважно, внесено в ЕГРН изменение или не внесено — собственник земельного участка имеет право, кроме ИЖС, на любой вид использования в рамках ПЗЗ и генплана.
В.И. Корякин: 46-П здесь не стоит применять, поскольку это другая ситуация. Верховный Суд неоднократно высказывался о том, что в соответствии с жилищным законодательством не запрещается осуществление предпринимательской деятельности в индивидуальном жилом доме, но при этом такая деятельность не должна нарушать прав третьих лиц. Когда речь идёт об использовании ИЖС под детский сад, то это не соответствует виду разрешённого использования земельного участка и цели назначения самого объекта ИЖС.
Верховный суд недавно выпустил очень хорошее определение, в соответствии с которым объект недвижимости должен использоваться, исходя из вида разрешённого использования земельного участка. Если вид разрешённого использования земельного участка не предусматривает осуществления конкретной деятельности, то такой объект не может использоваться для иных целей, которые не предусматривает вид разрешённого использования земельного участка. Он сказал – всё это взаимосвязано. Правообладателя объекта или земельного участка можно привлечь к административной ответственности по 8.8 КОАП. Это чисто нецелевое использование.
_______________________________
Вопрос из зала: Какие четыре постановления приняты по ЗОУИТам?
В.И. Корякин: Геодезические сети, зоны охраны объектов ФСО, водоохранные зоны и зоны затопления — эти четыре постановления приняты. Кстати, зону затопления тоже предлагается исключить из 105-й статьи. Но водоохранные зоны и зоны затопления — это не новые положения, они просто внесли в МПР ранее действующее постановление Правительства в целях приведения в соответствие с 342-м Федеральным законом.
_______________________________
Вопрос из зала:Где сформулирован запрет на установление публичного сервитута на часть линейного объекта?
В.И. Корякин: Надо исходить из того, что Земельный кодекс не предусматривает возможность установления публичного сервитута на часть линейного объекта. Есть требование к графическому описанию, установленное приказом Минэко, где конкретно сказано, что на всю протяжённость линейного объекта в рамках 254-го ФЗ можно будет устанавливать на часть линейного объекта.
Сейчас есть запросы в отношении реконструкции линейного объекта, где предлагается установить возможность публичного сервитута для целей реконструкции — только на ту часть, которая подлежит реконструкции. Сейчас это предложение рассматривается. Но это отдельное основание, и надо будет вносить изменения в земельный кодекс, а сейчас такого не предусмотрено.
_______________________________
Вопрос из зала:Возможно ли обратиться к органам власти с ходатайством об установлении публичного сервитута для установки блок-контейнера связи, если участок находится в постоянном бессрочном пользовании у федерального бюджетного учреждения при условии, что есть согласие на заключение сервитута от собственника земельного участка?
В.И. Корякин: Под блок-контейнером имеется в виду сооружение связи? Здесь надо исходить из того, что, если речь идёт о публичном сервитуте, то да, в статье 39.37 сказано: линии связи и сооружения связи. При этом они имеют статус федерального, регионального или местного значения. Если эти условия соблюдены, то можно будет установить публичный сервитут. В этом случае целесообразно, может быть, даже установить сервитут по 39.23 — намного проще будет.
_______________________________
Далее о других темах. Большой законопроект, который должен быть принят, это закон о разрешённом использовании. Также продолжается работа по переходу к зонированию, по отмене категорий. Несмотря на то, что работа затянулась, мы всё-таки когда-нибудь должны отменить категории и перейти к зонированию. Основной вопрос, конечно, финансовый: на сегодня нет финансовых источников на реализацию положений этого закона. Над этим мы тоже работаем.
Но основная задача сейчас — это закрыть «белые пятна», связанные с видом разрешённого использования, отменой категорий, внесением всем границ территориальных зон в Единый государственный реестр недвижимости. Очередной этап завершения развития земельного законодательство — это после отмены категорий.
Следующий этап будет направлен на эффективность использования земельных участков. Сейчас основная задача — это вовлечь в оборот земельные участки. Следующий этап — это развитие институтов изъятия земельных участков и принудительное прекращение права, нормативно-правовое регулирование части переуступки, передачи прав и обязанностей, то есть изменения, направленные на эффективность использования.
Сейчас также идёт обсуждение о того, надо ли нам разработать некий стратегический документ, который бы предусматривал дальнейшее развитие земельного законодательства, его цели и задачи. Думаю, в скором времени такой документ будет.
_______________________________
Вопрос из зала: Вопрос снова по теме видов разрешённого использования земли. Ситуация такая: земля, которая принадлежит собственнику, как оказалось, имеет вид разрешённого использования под офисное строение. Но на этой земле расположен жилой дом, и собственник долгое время проживал в нём. Неожиданно обнаружилось, что вид разрешённого использования земли — иной. В настоящий момент собственник собирается изменить это, заказывает выписку из ПЗЗ, на что ему говорят, что градпланом не предусмотрен ИЖС на данном участке земли, и у него нет вариантов, чтобы изменить вид разрешённого использования под ИЖС.
В.И. Корякин: В начале 2020 года было очень хорошее определение Верховного Суда: если градостроительным регламентом не предусмотрен вид разрешённого использования земельного участка, необходимый для использования объекта недвижимости, право собственности на который возникло в установленном законом порядке, то данное обстоятельство не должно являться препятствием для изменения вида разрешённого использования. Длинное определение, но очень хорошо всё расписано.
Ответы на вопросы
Вопрос из зала: Может ли быть одновременно статус муниципального значения на площадной объект и федерального значения на линейный объект?
В.И. Корякин: Такого статуса не предусмотрено законом. Он должен быть либо федерального значения, либо местного значения, нет смешанного значения того или иного объекта. Это следует из статьи 1 Градостроительного кодекса. В тех случаях, когда сведения о таких объектах не подлежат отображению в документах терпланирования, это не говорит о том, что у них нет такого статуса. Если он не подлежит отображению в документах терпланирования, то федеральный орган, утверждая ДПТ, может обозначить, что этот объект так или иначе тоже является объектом федерального значения. В законе тоже прямо следует: в документах терпланирования и/или в документации по планировке территории. Применительно к объектам регионального и местного значения принимают субъекты. Своим нормативно-правовым актом они устанавливают перечень объектов, которые подлежат отображению в документах терпланирования, то есть объекты регионального и местного значения. Если там они отображены как объекты, соответствующие статусу, то они и являются таковыми. То есть документы, которые подтверждают публичный статус, — это терпланирование и документация по планировке территории. Но «смешанного» статуса законом не предусмотрено.
_______________________________
Вопрос из зала: Короткий вопрос по поводу закона об отмене категорий. Если сейчас существует чёткий механизм изменения категории, допустим, лес, земли промышленности, то при зонировании какой будет подход?
В.И. Корякин: Будет просто территориальное зонирование, то есть территориальная зона будет определять правовой режим земельных участков. Территориальная зона лесного фонда, территориальная зона сельхозназначения, территориальная зона промышленности, то есть никаких категорий не будет. Сейчас рисуется генплан, в нём функциональная зона, допустим, промышленности. В ПЗЗ внесли изменение, предусмотрели терзону промышленности и размещение промышленного объекта, имеющего публичный статус. Потом всё согласовали и определили, что это промышленная зона. Затем идём технически и осуществляем перевод, допустим, земель сельхозназначения в земли промышленности. Сам по себе перевод — это чисто техническая часть, которая позволяет строить или разместить тот или иной объект. На наш взгляд, это сугубо административный барьер. Зачем что-то переводить, если мы уже и так определили в генплане землепользования и застройки, что это территория промышленной застройки. В такой ситуации это лишняя административная процедура, где перевод земельного участка из одной категории в другую будет исключён. То же самое справедливо в отношении территориальных зон лесного фонда. Но там всё равно останутся ограничения о том, что есть запрет на изменение территориальной зоны, который предусматривает уменьшение площади такой территориальной зоны, — лесничества. Всё это будет отрегулировано. Если речь будет идти о размещении линейных объектов, то в независимости от категории можно будет строить их и размещать. В этом мы проблему вообще не видим. Мы с Минприроды России проработали все эти моменты, законопроект уже внесён в Правительство.
Вопрос из зала: Просто бывают практические ситуации, когда в землях лесного фонда есть вкрапления земель промышленности. Как в этом случае будут восстанавливаться земли?
В.И. Корякин: Это и сейчас так же осуществляется. Переводятся земли лесного фонда в земли промышленности, переводятся участки под линейные объекты. По автомобильным дорогам это всё и сейчас есть. После отмены категорий никакого вкрапления не будет. Ряд объектов можно будет размещать и на терзонах лесного фонда. Будет предусмотрена возможность изменения территориальной зоны в отдельных случаях, но в части размещения линейных объектов полностью карт-бланш. Если это не зелёные зоны и не лесопарковые зоны, то можно будет делать всё что угодно.
Перевод земельного участка из одной категории в другую — это просто лишний административный барьер. Если взять международный опыт, то во многих странах вообще нет такого понятия, как «категория земель». У них всё решается документацией по планировке территории. Эту модель и предлагается применить на территории Российской Федерации. Мы считаем, что это всё намного упростит градостроительные и земельные отношения.
Сейчас законодательство дошло до такого пика, что уже невозможно усложнять дальше. Всё будет идти в сторону упрощения согласования, отдельных процедур, в том числе, в части предоставления земельных участков. 254-й закон в области законодательства градостроительной деятельности — это первый шаг. Возможно, эти нормы будут переведены в общее правовое регулирование.
