Правовой режим земельного участка: действующее правовое регулирование, правоприменительная и судебная практика, основные направления совершенствования законодательства. Единообразный порядок установления разрешительного использования земельных участков.
Я начну с темы «Правовой режим земельного участка». Важнейшая тема, на мой взгляд, в земельном законодательстве. К сожалению, пока законодатель на комплексной системной основе не смог внятно усовершенствовать эти нормы, чтобы было понятно, как и кто использует землю в Российской Федерации. Минэкономразвития уже давно занимается земельной реформой. Вы знаете, что совершенствование затронуло такие большие институты, как предоставление земельных участков, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, государственный земельный надзор. Это всё было в 2014-2015 годах. В 2018 году тоже приняты значимые законы: о публичных сервитутах, о зонах с особыми условиями использования территории. Закон о лесной амнистии в 2017 году принимали. Новый закон о садоводах вступает в силу с 1 января 2019 года. Так или иначе, сфера земельных отношений начиная с 2014 года активно подвергается изменению. Вся эта земельная реформа: предоставление, изъятие, надзор, зоны с особыми условиями, сервитуты – направлена на то, чтобы так или иначе дать ответ на вопрос: как и кто использует тот или иной земельный участок. Предоставление осуществляется для того, чтобы использовать землю. Государство изымает земельные участки для того, чтобы использовать для своих государственных нужд, а надзирающие органы следят именно за использованием земельного участка. Публичный сервитут тоже призван упростить использование земельных участков для определённых видов деятельности. Зоны – тоже серьёзный элемент в использовании земельного участка, который нельзя не учитывать. Это те самые ограничения в использовании.
А что же с самим правовым режимом земельного участка? Конечно, земельное законодательство не может отстраняться и находиться в том состоянии, в котором оно есть. Земельное законодательство вроде бы об использовании и охране земель, но на самом деле норм об использовании земельных участков в Земельном кодексе практически нет. Если говорить о видах разрешённого использования, то это всего одна статья в Земельном кодексе. Целый блок у нас есть по категориям земель, а об охране земель – всего три статьи: 12-я, 13-я, 14-я. Земельный кодекс, объявив своим предметом вопросы использования и охраны, на самом деле про это сказал только в трёх статьях. Такая вот, в общем-то, странная ситуация. Не то чтобы законодатель никогда вообще не приступал к этой теме. Мы как министерство, как орган правового регулирования в сфере земельных отношений, конечно, предпринимали усилия для того, чтобы вопросы правового режима более детально урегулировать, чтобы снять огромный пласт проблем, которые есть на сегодняшний день в судебной практике, правоприменительной практике, практике работы правоохранительных органов, применительно к сфере земельных отношений. Огромное количество вопросов, которые характеризуются правовой неопределённостью в сфере именно правового режима земельного участка.
Как развивалось это направление в деятельности Минэкономразвития, как предлагалось совершенствовать вопросы правового режима? Прежде всего очень активно в 2014 и 2015 годах продвигалась тема отмены деления земельной категории, которая до сих пор актуальна: два поручения Президента по-прежнему есть у нас на эту тему. Если вы видели новую дорожную карту, которая была в начале ноября утверждена распоряжением Правительства, то там тоже вопрос отмены деления земельной категории звучит. Это есть и в основных направлениях деятельности Правительства до 2024 года. В 2015 году в высокой степени готовности к принятию был законопроект, но, к сожалению, Государственной Думой тогда было принято иное решение. Рассмотрение законопроекта было отложено на неопределённый срок, а Дума седьмого созыва вообще отклонила законопроект, который был принят 9 декабря 2014 года в первом чтении. В настоящее время мы с этой темой вернулись в нулевую точку, и получается, что должны заново заходить в Парламент с законопроектом об отмене деления земель на категории.
В чём тогда была идея, почему нужно было именно так совершенствовать правовой режим? Мы анализировали существующие механизмы деления земель на категории, деление по целевому назначению, как у нас написано в Земельном кодексе. Главный плюс отмены категорий – это только то, что к этому институту все привыкли. Институт деления земель на категории существует с 1922 года – со времён первого Земельного кодекса РСФСР. Это называлось по-разному: категории, целевое назначение. Но смысл был один и тот же. Исторически это самый устоявшийся институт в отечественном земельном законодательстве. Другие плюсы здесь, наверное, трудно назвать. Со временем мы стали понимать, что есть огромное количество ситуаций, когда Земельный кодекс не позволяет сказать, к какой категории земель точно должен быть отнесён земельный участок. Более того, что еще хуже, можно обоснованно утверждать, что земельный участок можно отнести как к одной, так и к другой категории земель. Яркий пример – особо охраняемые природные территории в населённых пунктах.
Традиционная ситуация – ОПТ в населённом пункте или населённый пункт в ОПТ. Что говорят Земельный кодекс и 83-я, 84-я, 14-я статьи Закона о переводе земель из одной категории в другую? Они говорят о том, что все земельные участки в границах населённых пунктов относятся к категории земель населённых пунктов. 85-я самостоятельная статья относит именно к землям населённых пунктов.
С другой стороны, 95-я статья Земельного кодекса говорит о том, что земельные участки, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, относятся к категории «земли особо охраняемых территорий объектов». Возникает вопрос: как две статьи Земельного кодекса позволяют обоснованно утверждать, что один и тот же земельный участок можно отнести к одной и к другой категории земель.
Другой пример, не менее распространённый на территории Российской Федерации, – военные городки в населённых пунктах. Традиционная ситуация – воинская часть в центре города. То же самое – вроде бы земли населённых пунктов по Земельному кодексу и по Закону о переводе из одной категории в другую. А с другой стороны, статья 93-я Земельного кодекса говорит, что земельные участки, предоставленные для нужд оборонной безопасности страны и государства, – это всё земли обороны. Спрашивается: к какой категории земель должен быть отнесён земельный участок в границах военного городка в населённом пункте? Тоже нет ответа.
Следующий момент – водные объекты на землях сельхозназначения. Тоже обычная ситуация – фермеры занимаются аквакультурой, имеют водный объект. С одной стороны, 77-я статья Земельного кодекса говорит о том, что водные объекты – те, которые предназначены для использования в целях аквакультуры. С другой стороны, статья 102-я Земельного кодекса говорит о том, что земли, покрытые поверхностными водными объектами, являются землями водного фонда. Тоже аналогичная ситуация.
Такая же ситуация с землями транспорта. Например, дороги в населённых пунктах – вроде бы земли транспорта по 90-й статье, а вроде бы и земли населённых пунктов по 85-й. Получается, что институт деления земель на категории не даёт ответы на эти вопросы.
Второй момент: мы видим с 2007 года такую тенденцию, что, когда государству нужно что-то решить быстро и эффективно, реализовать какой-то государственный проект, будь то Олимпиада в Сочи, саммит АТЭС или Чемпионат мира по футболу, то во всех этих законах игнорируется делание земель на категории. Там всегда другие подходы к определению правового режима. Будь то документация по планировке территории, отдельные решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, но там нет общих принципов деления земель на категории, которые говорят о том, что нужно подать ходатайство, рассмотреть его и так далее. Тенденция такая, что уже достаточно много федеральных законов, игнорирующих этот институт.
Но в то же время уже появляются нормы в общих положениях земельного законодательства, которые тоже игнорируют институт деления земель на категории. К примеру, часть 14 статьи 26-й 499-го Закона, который был посвящён изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Там написано, что, если земельный участок изымается для размещения объекта, который предусмотрен документами территориального планирования и документацией по планировке территории, если этот объект – линейный, то при подаче документов на государственную регистрацию категория меняется автоматически без всяких ходатайств, решений, процедур, предусмотренных 172-м Законом. Аналогичные нормы с 4 августа у нас действуют при предоставлении. Это 11-я статья 341-го Закона о публичных сервитутах. То же самое: при регистрации лица, которому земельный участок предоставляется для размещения линейного объекта федерального, регионального или местного значения, сразу Росреестр, без всяких решений меняет сведения о категории в ЕГРН. Такой упрощённый порядок действует в настоящее время. Уже две нормы у нас есть и в общих положениях земельного законодательства (не в специальных законах, а именно в положениях земельного законодательства), позволяющие игнорировать деление земель на категории.
Третий момент – это развитие положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, развитие институтов территориального планирования и градостроительного зонирования. Сейчас мы пришли в такую точку, когда документы территориального планирования и градостроительного зонирования применительно к территориям муниципальных образований в принципе утверждены. Не говорим, какого они качества, это отдельная тема, но они утверждены, и все градостроительные решения так или иначе приняты. Где, как будет развиваться муниципальное образование, какие объекты можно будет размещать в той или иной территориальной зоне – все эти решения прошли необходимые публичные слушания и утверждены уполномоченными органами, и здесь институт деления земель на категории как-то не очень вписывается. Вроде бы есть все документы на территорию муниципального образования, и при этом есть какая-то дополнительная процедура по изменению правового режима земельного участка.
Самый важный фактор – это реакция на этот институт бизнеса – сообщества людей, которые тоже не понимают, почему, когда есть все градостроительные решения, нужно ещё какое-то время, так скажем, позаниматься переводом земельного участка из одной категории в другую. Не говоря уже о том, что мы в Минэкономразвития еженедельно визируем проект распоряжения Правительства о переводе земельных участков из одной категории в другую. Например, председатель Правительства подписывает такие распоряжения: наземный элемент подземного магистрального газопровода – шесть квадратных метров, нужно поменять земли сельхозназначения, находящиеся в федеральной собственности, на земли промышленности, транспорта и так далее. Приходят вот эти огромные кипы документов, Минсельхоз готовит, мы согласовываем. Это всё идёт в аппарат Правительства, потом – Председателю Правительства, выходит распоряжение о переводе из одной категории в другую шести квадратных метров. Вот такая своеобразная процедура. Там есть обоснования, ходатайства, все ссылаются на документы территориального планирования, что якобы некий объект, который расположен на земельном участке площадью шесть квадратных метров, предусмотрен в каких-то документах территориального планирования. В общем, абсурдная ситуация.
Эти четыре причины являлись в 2014-2015 годах и продолжают являться основанием для того, чтобы можно было утверждать, что институт деления земель на категории в настоящее время неэффективен в своём применении. Почему тогда не удалось принять такое законодательное решение? Это серьёзный, прежде всего эмоционально очень сложный закон – отказаться от такого традиционного явления, как деление земель на категории. Тогда аграрное сообщество, конечно, возмущалось, потому что для него отмена деления земель на категории равняется «разбазариванию земель сельхозназначения» (это цитата выступления всех заслуженных аграриев). Якобы, как только мы отменим категории, все земли сельхозназначения куда-то денутся, их сразу застроят на следующий день. Хотя, надо сказать, что та версия законопроекта, которая предлагалась в 2015 году, давала беспрецедентные меры по защите земель сельхозназначения, прежде всего – особо ценных. Тем не менее и это тогда не убедило аграрное сообщество в том, что нужно пойти на такой шаг.
Второе – это природоохранный блок. Большие экологические организации: Гринпис, Фонд защиты дикой природы и вообще экологи – говорили, что нельзя переходить к территориальному зонированию, пока у нас не будут установлены и внесены в Единый государственный реестр недвижимости все границы особо охраняемых природных территорий, прежде всего аграрного значения, и границы всех лесничество и лесопарков.
Это два больших блока, которые противились отмене деления земель на категории, и тогда им, в общем-то, удалось убедить парламентариев в том, что не нужно принимать в таком виде Закон об отмене деления земель на категории.
Дальше произошло следующее. В целом этот подход не прошёл. А что было в отмене категорий, помимо перехода к территориальному зонированию? Там были нормы о порядке определения видов разрешённого использования земельных участков, которые превратились сейчас в законопроект № 496293-7, принятый Государственной Думой в первом чтении. Второй блок, помимо отмены деления земель на категории, там был про зоны с особыми условиями использования территорий, которые превратились в 342-й Федеральный закон, который в августе 2018 года был принят. Тогда этот законопроект разделил Правительство на три части, и они самостоятельно теперь двигаются на разных стадиях: один закон в целом принят, другой принят в первом чтении, закон об отмене деления земель на категории мы планируем в марте 2019 года внести в Правительство для дальнейшего внесения в Государственную Думу. Там, естественно, будут нормы, посвящённые только переходу к территориальному зонированию. Заметьте, ещё предполагается уйти от градостроительного зонирования и перейти к территориальному зонированию. Это тоже было одно из замечаний аграрного сообщества, что не может градостроительное зонирование распространяться на всю территорию Российской Федерации, в том числе на особо охраняемые территории, на особо ценные земли сельхозназначения и на леса.
Суть зонирования одинаковая: чтобы была карта градостроительного зонирования, которая утверждена в рамках правил землепользования и застройки на всю территорию муниципального образования, чтобы не было «белых пятен» в части правового режима земельного участка, чтобы везде можно было понимать, каким образом определять правовой режим земельного участка, независимо от того, в какой территориальной зоне он находится. Пока, к сожалению, такого регулирования в земельном законодательстве нет. Сегодня, как вы знаете, главная проблема в том, что Градостроительный кодекс вроде бы сказал, что градостроительный регламент должен решать вопросы правового режима земельного участка. Но на самом деле по правилам 36-й статьи Градостроительного кодекса у нас большая часть территории страны вообще никак не регулируется с точки зрения правового режима, потому что градостроительный регламент либо не устанавливается, либо не применяется для различных территорий. Это, к примеру, такие огромные территории, как лесной фонд, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельхозназначения, курорты, особо охраняемые природные территории. В отношении всего этого градостроительный регламент не имеет влияния, не устанавливает правила игры.
Есть ещё специальные объекты, например, линейные, особые экономические зоны. Там тоже градостроительный регламент в том виде, в котором он предусмотрен Градостроительным кодексом, не работает. Это такое «белое пятно» на территории страны, куда градостроительный регламент не заходит, оно фактически без регулирования. При этом Градостроительный кодекс говорит о том, что вопросы использования земель и земельных участков, на которые градостроительный регламент не распространяет своё действие либо вообще не устанавливается, должны устанавливаться специальными федеральными законами. Но, к сожалению, нет таких специальных федеральных законов, которые бы могли ответить на этот вопрос. 342-й немножко шагнул в сторону особо охраняемых природных территорий. У нас теперь в положении об особо охраняемой территории должны появиться некоторые элементы, связанные с определением правового режима земельного участка, но это только один шаг. Глобально мы до сих пор не понимаем, например, как определять вид разрешённого использования лесного участка – наш вечный диалог с Министерством природных ресурсов. Минприроды говорит: «У нас есть 25-я статья Лесного кодекса о видах разрешённого использования лесов». В свою очередь мы говорим, что по Земельному кодексу у всех земельных участков должен быть свой правовой режим (именно вид разрешённого использования участка), и спрашиваем коллег, как определить вид разрешённого использования лесного участка, кроме земельных участков для размещения линейных объектов, которые образуются на основании проектов межевания территорий (это у нас тоже поправки в 341-й, 342-й Федеральные законы).
Как определять в отношении иных? Ответа нам никогда не дают, всегда коллеги уходят в тему видов разрешённого использования лесов, но это же разные вещи: лес и земельный участок – это не одно и то же. Поэтому самая большая категория земель – земли лесного фонда – без регулирования в части правового режима вообще. По сути, мы сегодня, ограничивая градостроительными регламентами этажность, ограничивая другие параметры объектов, ограничивая сами объекты, с точки зрения регламентов защищаем городскую застройку больше, чем лес. В лесу ничем не ограничены ни параметры, ни виды разрешённого использования По сути, трудно, например, утверждать, что та или иная постройка в лесу является самовольной, потому что у земельного участка нет правового режима. Это главная проблема Градостроительного кодекса – «белые пятна», которые не закрываются градостроительным регламентом.
Или, к примеру, курорты. Там градостроительный регламент не работает. Масса городов-курортов в нашей стране, и, по сути, там тоже нет правового регулирования. Как там определять вид разрешённого использования, непонятно. Или территория объектов культурного наследия. У нас же объектом культурного наследия может быть всё что угодно, даже здание банка, у которого есть своя территория. Как там определить правовой режим, если нет градостроительного регламента (он там не имеет сферы своего действия), непонятно. Банк в центре города, а правовой режим определить невозможно: градрегламент не применяется.
Вот такие в некотором смысле абсурдные законодательные и практические перегибы, тем не менее они имеют место.
В чем ещё здесь есть проблема: это вообще в тех подходах, которые сегодня законодатели используют для определения правового режима земельного участка. Где и что у нас в этой части написано? Возвращаясь к началу нашей беседы: 7-я статья Земельного кодекса. В ней написано, что правовой режим земельного участка определяется исходя из вида разрешённого использования и принадлежности земельного участка к определённой категории земель. По мнению Земельного кодекса, два ключа в правовом режиме – это вид и категория. Причём заметьте, какой термин: вид «определяется».
Дальше в этой же статье Земельный кодекс говорит о том, что вид разрешённого использования определяется в соответствии с классификатором видов разрешённого использования. Такой подход предлагает Земельный кодекс: вид и категория. А вид, в свою очередь, – это классификатор. Заметьте, Земельный кодекс ничего не говорит про градостроительные регламенты. Он говорит только в 85-й статье, когда речь идёт о землях населённых пунктов. Про градрегламенты Земельный кодекс вообще умолчал. Он вспоминает о них только в одном случае, когда речь идёт о застройке населённых пунктов.
Что говорит в свою очередь Градостроительный кодекс? Он ничего не знает про категории земель, за исключением двух статей: 9-й и 45-й, которые запрещают перевод земельных участков из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования. Больше Градостроительный кодекс про категории земель ничего не знает. Также он ничего не знает о классификаторе видов разрешённого использования. У Градостроительного кодекса один подход – это градостроительный регламент. В некоторых случаях, как написано в 43-й статье, вид разрешённого использования в случаях, предусмотренных законом, должен определяться на основании проекта межевания. В остальном, ещё раз повторю, Градостроительный кодекс не знает ни категорий, ни классификатора. Первое такое несоответствие лежит уже в базовых понятиях определения разрешённого использования земельного участка в земельном законодательстве и в законодательстве о градостроительной деятельности.
Что здесь интересно. 36-я статья Градкодекса говорит о правовом режиме (заметьте: используется понятие «правовой режим») земельного участка, равно как и всего, что находится над и под его поверхностью. Земельный кодекс не претендует на то, что находится над и под поверхностью, он просто говорит о том, что «правовой режим земельного участка определяется, исходя из вида и категории». Градкодекс почему-то ещё претендует на подземное и воздушное пространство, причём очень мало градостроительных регламентов, которые как-то регулируют процесс освоения подземного пространства. Но, ещё раз говорю, что градостроительный регламент это позволяет сделать. Только иное может быть предусмотрено законодательством о недрах. Всё остальное – предмет ведения градостроительного регламента.
«Под поверхностью» – тоже сфера деятельности градрегламент. «Над поверхностью» – интересная формулировка. Если бы было «на поверхности», тогда было бы всё понятно: у нас же все здания или сооружения на поверхности или под поверхностью (здания могут быть подземными). Тем не менее Градостроительный кодекс говорит, что градостроительный регламент может регулировать что-то, что над поверхностью – некое воздушное пространство. Хотя я лично не видел ни одного градостроительного регламента, который бы регулировал вопросы освоения воздушного пространства.
На самом деле градрегламент ничего не регулирует в сфере освоения воздушного пространства, он регулирует то, что на поверхности: здания, сооружения, ещё какие-то вопросы, но только «на поверхности». Здесь серьёзная промашка Градкодека, никогда градрегламент не может отвечать на эти вопросы.
Следующий момент – по поводу конфликта земельного и градостроительного законодательства. Получаются два элемента, которые не совсем сопоставляются один с другим: классификатор видов разрешённого использования и градостроительный регламент. Причем, ещё раз: Земельный ничего не знает про элемент, который в Градостроительном, а Градостроительный ничего не знает про классификатор видов разрешённого использования. Где разрешается этот конфликт и вообще должен ли он как-то разрешаться? Разрешается он всего в одной статье земельного законодательства – это 34-я статья 171-го Федерального закона от 23 июня 2014 года. Там есть три части: 11-я, 12-я и 13-я, это переходные положения закона. Очень интересно, что там несколько подходов. Первый – виды разрешённого использования, определённые и установленные до дня введения классификатора (до сентября 2014 года), являются действительными. Если у вас есть вид разрешённого использования в документе о правах на землю, в старых документах государственного кадастрового учёта, то все эти виды действительны. Второй посыл – все органы местного самоуправления обязаны к 1 января 2020 года привести свои правила землепользования и застройки в соответствие с классификатором видов разрешённого использования. Больше ничего не сказал законодатель: обязаны привести ПЗЗ в соответствие с классификатором.
Здесь надо сказать, что есть три подхода, которые использует муниципальное образование. Что значит «привести в соответствие»? По идее, с точки зрения русского языка и восприятия, это значит, что в ПЗЗ должно быть то же самое, что в классификаторе (по крайней мере, по словесному описанию).
Что делают муниципалитеты? У наиболее активных муниципалитетов уже в правилах землепользования и застройки виды разрешённого использования такие же, как в классификаторе. Допустим, «жилая застройка», и формулировка та же самая, что в классификаторе: код 4.4, например. Они уже всё сделали, и у них уже в ПЗЗ именно такие формулировки.
Вторые – более продвинутые и, наверное, более ленивые. Они копируют в ПЗЗ только коды. У нас же как классификатор построен: есть код, и есть словесное описание, например, 13.2 «Ведение садоводства» и дальше, что такое ведение садоводства. Так вот они копируют только коды. Открываешь ПЗЗ, там написано: «В территориальной зоне Ж1 виды разрешённого использования, соответствующие таким-то кодам классификатора», а словесного описания нет. Что говорят муниципалитеты, зачем они это делают: «А мало ли! Если Минэкономразвития поменяет классификатор видов разрешённого использования и что-то изменится в описании видов, нам тогда ничего не нужно будет менять в самом ПЗЗ – всё и так автоматически изменится». Уменьшают словесное описание, и такой подход тоже имеет место.
И третьи – самые продвинутые, они ничего не делают. Они говорят, что поменяют вид разрешённого использования, поменяют ПЗЗ 31 декабря 2019 года, потому что: «Мало ли что там будет с классификатором. Чтобы нам 10 раз не переделывать правила землепользования и застройки, мы сейчас поживём с теми ПЗЗ, которые есть, и потом посмотрим, что будет к концу 2019 года». Через год они какие-то меры будут предпринимать.
На самом деле есть ещё одна категория, которая вообще не собирается ничего делать и которая говорит, что законодатель не установил никаких последствий неприведения ПЗЗ в соответствие классификатору видов разрешённого использования. Их позиция такова: «Если только придёт прокурор и внесёт представление, мы будем что-то делать, а если не будет никаких мер реагирования со стороны правоохранительных органов, мы оставим ПЗЗ в том виде, в котором нам нравится».
Вот такие четыре подхода используются. Первые три, в общем-то, не запрещены законом и могу иметь место на практике. Четвёртый – спорный. Действительно, можно согласиться, что законодатель ни о каких последствиях неприведения в соответствие с классификатором не сказал. Тем не менее могут быть негативные последствия прежде всего для правообладателей земельных участков, участников земельных отношений. Они могут столкнуться с приостановлением со стороны органов регистрации прав после 1 января 2020 года, если будет предъявлен документ, например, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории для кадастрового учёта в составе межевого плана, где будет вид разрешённого использования, не соответствующий классификатору. Тогда у государственного регистратора появляется основание в рамках 26-й статьи Закона о регистрации недвижимости принять решение о приостановлении – последствий для муниципалитета не будет. Будут последствия для участников земельных отношений, как обычно. Это что касается правил землепользования и застройки и приведения их в соответствие.
Последняя норма, которая говорит о соотношении классификатора и видов разрешённого использования, установленных до его утверждения, звучит следующим образом: правообладатель земельного участка вправе обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный на изменение или установление видов разрешённого использования, с просьбой привести вид разрешённого использования в соответствии с классификатором – такая простая норма. Несмотря на то, что норма простая, некоторые споры уже дошли до Верховного Суда.
Какие на практике возникают споры? Приходит человек, у него вид разрешённого использования в документе о праве на землю – для размещения объекта электросетевого хозяйства. Простой вид разрешённого использования. Он приходит в орган местного самоуправления и говорит: «Приведите в соответствие с классификатором и укажите, например, производственные цели». Орган местного самоуправления говорит: «А при чём тут производственные цели? У тебя вообще другой вид разрешённого использования». Ему заявитель отвечает: «А меня законодатель ничем не ограничил. Мне дали безграничное право по приведению в соответствие с классификатором. Я хочу такой вид – и всё! Никаких оснований для отказа нет, процедуры нет – будь любезен привести!». Дошло до Верховного Суда, но заявитель проиграл, потому что Верховный Суд сказал, что не может это подменять собой территориальное зонирование, изменение видов разрешённого использования. В рамках этой процедуры должен быть выбран некий однородный вид.
Вообще для кого это писалось? Эта норма по приведению вида разрешённого использования в соответствие с классификатором писалась для всяких экзотических видов разрешённого использования. У нас же раньше никто не уделял особого внимания формулировке в части видов разрешённого использования. Если мы возьмём ранее разрешённые участки, у нас в стране принято делить документы по правам на землю по цветам: голубые, розовые свидетельства. «У меня розовое свидетельство» – и все понимают, что в нём в соответствии с 1767-м Указом Президента написано: «Целевое назначение». Или: «У меня голубое свидетельство» – 177-е Постановление Правительства 1992 года. Там, например, написано «пашня» или «огород». Раньше глава поселковой администрации диктовал, что писать в документах о правах на землю, и люди до сих пор с этими документами живут. У бабушки, например, указано по Постановлению поселковой администрации 1992 года «земельный участок под картошку» или «под овощи». Действительно, такое было. Сейчас это ранее учтённые объекты недвижимости, вносите их в ЕГРН, сразу вид – «под картошку».
Как раз для данных целей формулировалась эта статья, чтобы человек, у которого вид разрешённого использования «под картошку», пришёл бы в орган местного самоуправления, и ему сделали бы вид «огород». По 66-му Закону и по новому 217-му это не одно и то же: «огород» пошире, чем «картошка». Тем не менее какие-то близкие виды разрешённого использования через эту простую процедуру можно было выбрать.
Есть совсем экзотические розовое свидетельство, где было написано: «Разрешённое использование – для иных целей». Кто-то не стал вообще утруждаться и написал: «Для иных целей» – там правообладатель разберётся для каких. Вечный мораторий от любого проверяющего и изъятия, кстати, тоже. Потому что как привлечь: не написано ни строительство, ни сельхозпроизводство – «для иных целей».
Действительно, очень много таких вот экзотических видов в документах о правах на землю. Непонятно, как посчитать кадастровую стоимость, в какую оценочную группу отнести, тем не менее инспекторы к людям не приходят, и они живут, используют, всё у них нормально. Вот для этих граждан как раз и была написана норма. Она активно и в большинстве случаев правильно применяется муниципалитетами, подбираются виды разрешённого использования. Хотя в некоторых случаях, конечно, трудно подобрать. Например, Земельный кодекс РСФСР 1991 года предусматривал такой вид разрешённого использования, как «для сезонного проживания». Трудно подобрать современный аналог, что это за «сезонное проживание», хотя прямая формулировка в Земельном кодексе РСФСР была. Не говоря о проблемах, что нужно ещё посмотреть, а правообладатель ли это пришёл с просьбой привести вид разрешённого использования в соответствие с классификатором. У нас ведь с правообладателями тоже проблемы. Хотя есть 5-я статья Земельного кодекса, которая всё просто объясняет: это собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы и обладатели сервитута в части земельного законодательства.
Например, приходит гражданин, у него договор о временном пользовании земельного участка. Три года у нас была 14-я статья Земельного кодекса 1991 года. По ней можно было заключить договор о временном пользовании на три года или на 10 лет. Гражданин приходит через 30 лет и говорит: «Вот, я принес документ». Начинаются рассуждения – правообладатель он или не правообладатель. Гражданин платит земельный налог, который ему почему-то ФНС присылает до сих пор. Или гражданин пришёл с приказом совхоза. Совхозы могли предоставлять земельные участки до 1991 года: было Постановление Совета Министров «О приусадебном землепользовании», был Земельный кодекс РСФСР 1970 года. Приходит гражданин, у него написано: «Огород» – приказ совхоза. Непонятно: пришёл правообладатель или не правообладатель. Вроде бы такого права нет. Вроде бы Закон о введении в действие Земельного кодекса говорит о том, что все документы о правах на землю, выданные до вступления в силу настоящего Федерального закона (пункт 9 статьи 3-й), действительны. И такой гражданин может прийти. Или гражданин – собственник жилого дома, и у него, например, выписка из хозяйственной книги, а там последняя запись в 1990 году: «Не перезакладывалось». Помните, правила хозяйственного учёта в 1990 году были приняты, а до этого с 1968 года эти полномочия были у местных Советов, и нужно было каждые пять лет перезакладывать по хозяйственной книге, перезаполнять. «Не перезакладывалась с 1990 года» – это что, правообладатель пришёл с хозяйственной книгой? Особенно непонятно, что там учитывались хозяйства, а не земельные участки, и в этих хозяйственных книгах писалось всё что угодно. Ещё с вот этим проблемы: непонятно, кто придёт.
Например, садовод пришёл с членской книжкой. Все до сих пор уверены, что членская книжка – это документ о праве на землю. Садовод приходит и говорит: «Вот у меня членская книжка, а вида разрешённого использования нет. Приведи мне в соответствие с классификатором». Можно ли приводить в соответствие с классификатором, если вообще нет вида разрешённого использования, – тоже вопрос.
В общем, здесь может возникнуть масса ситуаций вплоть до решений Верховного Суда. Тем не менее норма всё-таки работает и для добросовестных правообладателей земельных участков применяется.
Важно обратить внимание на правила землепользования и застройки. Так строится земельное законодательство, судебная практика, законодательство о градостроительной деятельности, что, к сожалению, совершенно разные правовые возможности у публичных органов и у правообладателей земельных участков. Когда принимался 171-й Федеральный закон, то многие депутаты Государственной Думы говорили: «А зачем вы хотите уравновесить интересы частных лиц и публичных органов? Зачем вы вводите такие нормы, которые обязывают органы публичной власти реагировать на все заявления граждан и юридических лиц?». Долгая дискуссия была на эту тему, и всё равно убедили тогда законодателя, что нужно сделать именно так: уравновесить права граждан, юридических лиц и публичных органов. Так вот в разрешённом использовании, к сожалению, у правообладателей практически никаких прав нет, а у публичных органов – безграничные права. Все решения Верховного Суда, Конституционного Суда, даже Высшего арбитражного суда на эту тему говорят об одном: принятие правил землепользования, застройки и генеральных планов – это исключительное дискреционное право уполномоченных органов публичной власти. Что бы они ни приняли, это законно. Главное, чтобы была соблюдена процедура. Соблюдена процедура: публичные слушания, информирование и так далее – всё законно, нет никаких норм, которые что-то обязывают делать.
Традиционная ситуация: есть, к примеру, зона, садоводческое товарищество или гаражный кооператив. Муниципалитет говорит, что это теперь зона многоэтажной жилой застройки. Садовод отвечает: «Мы не согласны, есть 34-я статья Градкодекса, которая говорит о том, что нужно утверждать правила землепользования и застройки с учётом фактического использования». Идут в суд. Там всегда один ответ: «Процедура соблюдена?» – «Соблюдена». Всё! Муниципалитет определяет перспективное развитие как он это себе видит. Убытков не возмещается в связи с этим, хотя 15-я статья Гражданского кодекса должна работать. Никаких прав на восстановление или прав на то, чтобы заявить требования по поводу изменения прав территориального зонирования, чтобы там всё-таки была зона садоводства. К примеру, приняли такое решение, накрыли зоной многоэтажного строительства садоводческое товарищество. Возникает вопрос: вроде часть 8 36-й статьи Градкодекса говорит о том, что, если не соответствует градостроительному регламенту, то можно продолжать использовать земельные участки и объекты капитального строительства. Что значит «можно продолжать использовать»? А если, например, я хочу сделать реконструкцию жилого дома, один этаж надстроить? А это уже не соответствует градрегламенту. Подаёшь уведомление по 342-му Закону, а тебе говорят: «Не соответствует градрегламенту, нельзя реконструкцию сделать!». По сути, это ограничение прав – такое же, как и все остальные ограничения, как и зона с особыми условиями использования территории, но никаких способов влиять на эту ситуацию нет.
Или, например, садоводы с членскими книжками пошли переоформлять свои права. До 1 января 2020 года нужно права садоводов, у которых членские книжки, переоформить по 137-му Закону, пункт 2.7 статьи 3-й. Садовод говорит: «Пришёл образовывать земельный участок, схему подготовил». Идёт в орган местного самоуправления, а тот говорит: «А я не предусмотрел в этой территориальной зоне садоводства. Не могу написать вид разрешённого использования». Там, помните, в решении о предварительном согласовании нужно написать территориальную зону и вид. «Не могу написать “садоводство” – всё!». А закон говорит, что по этой процедуре приватизируются только садовые участки.
Такими решениями, по сути, создаётся препятствие для реализации гражданских прав на землю. Такой неограниченный инструмент для органа местного самоуправления по влиянию на ситуацию вообще. Наверное, здесь должны быть принципы по убыткам, по взысканию, по требованиям, чтобы можно было всё-таки потребовать вернуть существовавшее, как в данном случае, до нарушения права, но пока в законодательстве этого не появилось.
Оказывается, помимо классификатора и градостроительного регламента, существует ещё один инструмент, который активно использует законодатель. Он заключается в том, что законодатель напрямую в федеральном законе пишет вид разрешённого использования. У нас пять таких случаев: садовые, огородные, дачные, приусадебные и полевые земельные участки.
Это 66-й Закон, который недавно закончил действовать, и Закон «О личном подсобном хозяйстве» (112-ФЗ, 4-я статья). Там написано: «Садовый участок – это земельный участок, предоставленный или приобретённый гражданином для выращивания сельскохозяйственной продукции с правом отдыха, с правом строительства жилого строения без права регистрации и хозяйственных строений и сооружений». Есть федеральный закон, где напрямую написано про правовой режим, и Конституционный Суд в 2008 году в одном из отказных определений сказал, что именно эти нормы определяют правовой режим земельного участка. Есть классификатор градрегламента, а есть напрямую федеральный закон.
В связи с этим возникает вопрос: можно ли принять такой градрегламент, который ограничит действие федерального закона? К примеру, есть садовый земельный участок. Закон разрешает там строить, допустим, жилые строения. А можно ли принять такой градрегламент, который запретит строительство жилых строений? Вопрос до 1 марта 2015 года был неразрешённым. Потом в 66-м Законе появилась норма, что разрешённое использование определяется в соответствии с градостроительным регламентом, но всё равно, по сути, никто ещё до суда не дошел. Напомню, в 217-м Законе с 1 января 2019 года вступила в силу норма о том, что на садовом земельном участке можно построить жилой дом. Муниципалитеты сейчас активно прорабатывают вопрос о внесении изменений в правила землепользования и застройки, чтобы в зонах садоводства принять такие градостроительные регламенты, которые запретят строительство жилых домов. Такая тенденция сейчас есть. Напомню, статья 23-я 217-го Закона говорит о том, что с 1 января можно строить на садовых участках, только если эти участки включены в территориальные зоны в соответствии с правилами землепользования и застройки, где есть градостроительные регламенты, которые предусматривают параметры такого строительства.
Есть пять случаев, когда правовой режим напрямую диктуется непосредственно самим федеральным законом. Как муниципалитеты применяют эти нормы при подготовке правил землепользования и застройки? Есть те, которые просто переписывают формулировки из закона, есть те, которые пытаются ограничить, и есть те, которые, наоборот, пытаются расширить.
Есть правовой режим того же садового участка, и муниципалитет берёт этот правовой режим и дальше пишет: «А также для размещения, например, парковки для автомобилей». Возникает вопрос: закон не предусмотрел парковку для автомобилей, а муниципалитет хочет предусмотреть. Вроде бы никаких ограничений нет, а с другой стороны, закон не разрешает. Тем не менее практика активная, и, скорее всего, если даже возникнет какое-то судебное разбирательство, то вряд ли суд признает такой градостроительный регламент несоответствующим федеральным законам. Тем не менее некоторые муниципалитеты этим пользуются.
Есть ещё более радикальные примеры, но это уже совсем креатив. Как сейчас звучит определение огородного земельного участка? На огородном земельном участке можно построить некапитальное жилое строение. Словосочетание «некапитальное жилое строение» нигде не встречается, только в 66-м Законе. А хозяйственные строения и сооружения – в зависимости от зонирования территории. Я сам видел градостроительный регламент, где местная администрация написала, что можно строить трёхэтажное некапитальное жилое строение. Глава говорит: «А что? Меня законодатель не ограничил. Он сказал, что я параметры определяю. Значит, “трёхэтажное некапитальное жилое строение”. Ничего вроде не нарушаю». Тем не менее с 1 января 2019 года на огородных участках ничего нельзя будет строить. На все объекты, не являющиеся самовольными постройками, возведённые в соответствии с законом до 1 января 2019 года, право собственности сохраняется в соответствии с 54-й статьёй 27-го Закона. Тем не менее на огородах на самом деле чего только нет в современной России. Хотя на огородных участках ничего нельзя строить, и даже в Земельном кодексе РСФСР и в типовых уставах садоводческих и огороднических товариществ везде было написано, что все капитальные постройки на огородном участке подлежат сносу за счёт правообладателя этого участка. Но написано одно, а на практике – другое. У нас, к сожалению, так и законодательство развивается: пишут одно, а на практике другое, а потом под это «другое» надо менять законодательство. Мы уже три амнистии пережили:
- дачную амнистию, когда государство 70 лет рассказывало, как надо строить и оформлять бытовую недвижимость. Потом выяснилось, что за 70 лет это никогда не делалось, приняли дачную амнистию – бери любой документ, иди переоформи своё право, заполни декларацию и зарегистрируй объект.
- Потом так же не менее длительный период времени государство говорило, что в лесах не может быть земельных участков, находящихся в частной собственности. Оказалось, что таковых, по экспертным оценкам, полтора миллиона. Пришлось лесную амнистию принять.
- Всю жизнь говорили, что нельзя строить в охранных зонах, зонах минимальных расстояний магистральных газопроводов. Оказывается, все строили. Пришлось поменять 222-ю статью Гражданского кодекса. Теперь не являются самовольными постройками объекты, построенные с нарушением ограничений, если правообладатель не знал и не мог знать об этих ограничениях. Это не самовольные постройки уже.
И так уже три амнистии. Сейчас ещё будет, наверное, гаражная амнистия. Выяснилось, что где-то около 15 миллионов гаражей в России вообще не оформлены, у людей нет никаких документов. Гаражи есть, но документов нет или на землю, или на гараж, а в большинстве случаев – ни на что. Но гаражи по 30 лет стоят, построены с разрешения колхозов, совхозов, предприятий. Кто-то по приобретательной давности признал, у кого-то членские книжки есть, у кого-то справка о выплате пая. Председатель подписал – приходят в местную администрацию, те говорят: «Нет порядка предоставления под существующими объектами, права на которые не зарегистрированы». Приходят в Росреестр, те говорят: «Неси правоустанавливающие документы на земельный участок». И так по кругу. Самая продвинутая – Ульяновская область. Коллеги взяли и сами приняли закон о том, что всем гаражникам в собственность бесплатно. Всё быстренько оформили. Все гаражники, которые не оформлены, приносят документы, которые у них когда-нибудь были, и в собственность бесплатно. Налоговый эффект небольшой, а социальный – большой. Интересный подход.
Мы тоже всё проанализировали, кучу кооперативов исключили из Единого государственного реестра, из юридических лиц, особенно когда в Гражданском кодексе появилась норма об исключении недействующих юрлиц. Не отчитываешься год – тебя исключают из ЕГРЛ. Последствия такие же, как при ликвидации.
Так что, наверное, ещё гаражная амнистия ждёт страну, чтобы и гаражникам дать возможность всё каким-то образом оформить. Не может быть такого, что 15 миллионов объектов по факту есть, но страна не знает, кто там. Газовый баллон взорвётся – непонятно даже к кому идти и спросить. Не говоря уже о том, что чего только нет в гаражных кооперативах: шиномонтажи, парикмахерские там своей жизнью живут. Хотя, подчеркну, это всё не самовольные постройки. В основном потому, что все объекты возведены до 1 января 1995 года, до принятия первой части Гражданского кодекса. Верховный Суд достаточно давно уже сказал, что все объекты, возведённые до 1 января 1995 года, не могут признаваться самовольными постройками, потому что в рамках старого гражданского законодательства понятия самовольной постройки не существовало, была только ответственность за самовольное строительство.
Граждане говорят, что они не самовольно стоили, кто-то им разрешил в своё время, просто потом уничтожались архивы. Разные ситуации, просто почему-то не сохранились эти документы. Но это лирическое отступление на тему развития законодательства.
Возвращаюсь к разрешённому использованию. Значимость разрешённого использования даже в новых федеральных законах лишний раз подчёркивается. Например, 342-й Закон «О публичных сервитутах». Там везде играет роль срок, на который при установлении публичного сервитута ограничивается возможность использования земельного участка в соответствии с разрешённым использованием. Более того, если установление публичного сервитута привело к невозможности использования земельного участка в принципе, то можно потребовать принудительного прекращения прав с возмещением всех убытков, по сути, выкупа земельного участка. Таким же образом в 342-м Федеральном законе внесены изменения в Земельный кодекс, которые тоже содержат такие же нормы: если установили зону, которая влечёт невозможность использования земельного участка по целевому назначению, это также основание для того, чтобы потребовать возмещения всех убытков и прекратить права.
Третий момент: 342-м Законом введено дополнительное условие для отказа в предоставлении земельного участка (подпункт 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса). В случае если гражданин или юридическое лицо просит земельный участок без проведения торгов, но земельный участок находится в зоне с особыми условиями использования территории, которая не допускает осуществление такого вида деятельности, – это основание в предоставлении земельного участка. Все новые принятые законы лишний раз подчеркивают значимость такого элемента, как разрешённое использование земельного участка. Всё зависит от разрешённого использования. Тем не менее в нашем законопроекте, который в октябре был принят в первом чтении, мы предлагаем всё-таки решить ещё некоторые вопросы.
С чем мы столкнулись? Первое: к сожалению, в Земельном кодексе нет статьи про понятийный аппарат. Традиционно какие-то системные законы содержат нормы о понятийном аппарате. Но Земельный кодекс – нет. В нём нет даже деления на общую и особенную часть. Поэтому возник вопрос: а что такое «разрешённое использование»? Нужно ли это сформулировать каким-то образом? 14 ноября 2018 года вышел обзор судебной практики по вопросам изменения вида разрешённого использования земельных участков. Там, к сожалению, похвастаться нечем, ничего «прорывного» нет. Хотя мы предлагали коллегам из Верховного Суда высказаться по некоторым вопросам, но они решили «спокойный» обзор выпустить, без всяких интересных вещей. Тем не менее и в нём фигурирует посыл, что разрешённое использование – это некий вид деятельности, который можно осуществлять на том или ином земельном участке.
По первому восприятию, наверное, правильно: это то, что можно делать на том или ином земельном участке. Но, если поглубже покопаться, есть масса примеров, когда не получается сказать, что это вид деятельности. Самое распространённое – земли общего пользования. Какой вид деятельности на землях общего пользования? Какое разрешённое использование в связи с этим должно быть? Или, например, рекреация – какой вид деятельности? Да никакой! Написана 98-я статья Земельного кодекса: для отдыха. Отдых и деятельность по Трудовому кодексу, по Конституции – разные вещи. Непонятно, как здесь применить. Или эксплуатация здания – это вид деятельности или не вид деятельности? Какой-то другой вид разрешённого использования должен быть. Непонятно. Здесь мы не смогли прийти к какому-то единому понятийному аппарату, единому мнению о том, что же такое всё-таки разрешённое использование. Но это, наверное, больше для докторских и кандидатских диссертаций. Очень много, кстати, написано научных работ по поводу разрешённого использования. Тем не менее пока в Земельном кодексе нет внятного понятия разрешённого использования. Мы хотим закрепить какие-то общие постулаты и правила. В первую очередь поместить в Земельный кодекс отдельную главу, которая будет посвящена разрешённому использованию земельного участка. Это важно, потому что такой институт, как разрешённое использование, заслуживает, чтобы о нём была отдельная глава в Земельном кодексе. Нужно базовые правила записать, к примеру, если разрешённое использование земельного участка предусматривает строительство зданий и сооружений, то их назначение должно соответствовать виду разрешённого использования. Вроде простое правило, но пока его нигде нет. У нас есть только в 218-м Законе «О государственной регистрации недвижимости» норма о том, что, если здание, заявленное на кадастровый учёт, на регистрацию, не соответствует правовому режиму, это основание для приостановления.
Следующий момент, который тоже вроде бы подразумевается, но нигде не прописан: земельный участок может иметь один или несколько видов разрешённого использования. Это тоже важнейшая тема. На практике периодически возникает такой вопрос: может ли земельный участок иметь несколько видов разрешённого использования? С одной стороны, вроде как можно сказать утвердительно, с другой стороны, это нигде не написано. Хотя нужно отметить, что, опять же, 218-й Федеральный закон, несмотря на то что он более процедурный, в некоторых вещах более продвинутый, чем нормы материального права. Если мы посмотрим 8-ю статью Закона «О регистрации недвижимости», то там есть возможность вносить сведения о видах разрешённого использования.
Что более прорывное? Первое – мы предлагаем закрепить виды деятельности, которые можно вести на земельном участке, независимо от разрешённого использования. На первый взгляд, звучит дико, что можно проигнорировать разрешённое использование, но те конкретные примеры, которые я сейчас приведу, иллюстрируют то, что земельное законодательство в части разрешённого использования не должно быть таким категоричным, как оно есть сейчас.
Первый пример. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий. Традиционное для нашей страны явление – разливы рек, природные пожары. Если нужно в конкретный момент времени на конкретном земельном участке разместить защитные сооружения для предотвращения, например, лесного пожара или разлива реки, то мы считаем, что разрешённое использование здесь менять не нужно. При этом мы сейчас не говорим, как на этот земельный участок зайти: реквизиция, изъятие, временное предоставление. Если заняться изменением вида разрешённого использования, а его нет в градостроительном регламенте, то что делать? Бежать к главе местной администрации, чтобы он провёл публичные слушания? Он проведёт публичные слушания, оформит протокол, внесёт изменения в правила землепользования и застройки, и потом можно будет построить защитные сооружения, которые уже будут никому не нужны, потому что к тому моменту всё сгорит или всех затопит. Первое: во время чрезвычайных ситуаций, когда надо что-то ликвидировать, не нужно спрашивать, какое разрешённое использование.
Второе: защита и охрана государственной границы Российской Федерации. Если есть какие-то вопросы с госграницей и нужно предпринять действия, направленные на её защиту и охрану, то тоже явно не нужно думать: «А! Здесь сельхозугодия, значит, я не могу здесь поймать злоумышленника, который преодолел наши рубежи». То же самое, если нужно возвести какое-то временное сооружение, которое необходимо сейчас для предотвращения опасной ситуации на границе.
Следующее – размещение геодезических знаков, информационно-межевых знаков. Знаете, есть в населённых пунктах информационные знаки: «Газ, глубина – 1,5 метра». Стоит значок, а с точки зрения правового режима непонятно, сооружение ли это или что это вообще за объект, да и разрешённое использование не подразумевает. В разрешении на использование нет же записи: «Для размещения межевого знака». По идее, можно утверждать, что тот, кто разместил знак, с точки зрения Земельного кодекса, неправ, потому что нарушил требования о правовом режиме.
Разного рода линейные объекты. Не берём, конечно, магистральные газопроводы, автомобильные дороги, а вот для подключающихся инфраструктур, для размещения которых не требуется документация по планировке территории, по 269-му Постановлению Правительства не нужно менять вид разрешённого использования. Можно разместить такой объект на любом земельном участке в зависимости от вида. Исключение составляют случаи, когда есть прямые запреты, предусмотренные Федеральным законом. Например, по 405-му Постановлению Правительства «Зоны охраняемых военных объектов» ничего нельзя. А вот для случаев, когда нет никаких прямых запретов, то можно, с нашей точки зрения, в этом законопроекте проигнорировать разрешённое использование и размещать. Например, та же газификация жилого дома. Для того чтобы газопровод низкого давления провести по земельному участку, явно не нужно образовывать самостоятельный земельный участок, менять вид разрешённого использования. Для размещения газопровода в классификаторе у нас написано, например, «коммунальное обслуживание», и устанавливать самостоятельный вид, конечно, не нужно. Нужно разрешить по любому земельному участку проводить такой объект.
Следующее – проведение инженерных изысканий. Тоже понятно, что это временная работа, чтобы выяснить, что можно на участке, а что нельзя. Явно, что тоже для этих вещей не нужно менять виды разрешённого использования.
Следующее – для создания временных вспомогательных сооружений: ограждения, бытовки, навесы, складирование стройматериалов, стоянки техники для обеспечения строительства и реконструкции зданий и сооружений на период реконструкции. Тоже обычная ситуация, когда земельный участок предоставлен для многоэтажного жилищного строительства. Естественно, там есть строительные материалы, строительная техника, бытовой городок, столовая для рабочих и так далее. Что происходит на практике? Приходит инспектор муниципального земельного контроля (особенно органы местного самоуправления любят эту тему) и говорит: «А что это вы тут разместили? У вас вид разрешённого использования – многоэтажное жилищное строительство. А у вас тут столовая для рабочих и переносной туалет. Это статья 8.8 КоАП. Сейчас оформляем предписание, направляем в Госземнадзор, вас привлекут и оштрафуют». Строители говорят: «Подождите, а как дом-то построить? Рабочие же должны где-то находиться». – «Нет, ничего не знаю. Вот видите – выписка из ЕГРН, там написано: “Разрешённое использование: многоэтажное жилищное строительство”». Таких перегибов не должно быть на практике.
Следующее – осуществление охоты в границах охотничьих угодий. В 209-м Законе «Об охоте» есть понятия «охотничьи угодья», «охотхозяйственные соглашения». Земельные участки там предоставляются только для строительства инфраструктуры, остальная земля не оформляется в рамках охотхозяйственного соглашения. Но если есть охотхозяйственное соглашение и охотничьи угодья, то, наверное, не нужно менять вид разрешённого использования всего огромного массива, например, лесного фонда. Для того чтобы охотники там поохотились, правовой режим под это не должен подстраиваться.
Следующее – обеспечение обороны страны, безопасности государства в условиях чрезвычайного или военного положения в отношении реквизированных участков. 51-я статья о реквизиции. Не дай Бог, военное или чрезвычайное положение – для нужд обороны страны и безопасности государства тоже не нужно беспокоиться о виде разрешённого использования. Явно, что командир воинской части не будет спрашивать у главы местной администрации, можно ли ему на землях сельхозназначения дислоцировать полк или разместить ракетную установку. Просто принимается решение, что нужно в определённом месте такой объект разместить.
Следующее – размещение объектов благоустройства в соответствии с правилами благоустройства территории. Это вопрос местного значения в рамках 14-й статьи Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Когда эта тема возникла, то она была абсолютно безобидной: озеленение, кустарники, городская мебель. Потом там появились новые составляющие: свет фасадов, освещение. Постепенно началось давление на собственников объектов недвижимости. Потом муниципалитеты запустили «пробный шар». Они в благоустройстве территории стали писать: «Собственник объекта ещё должен убирать 50 метров вокруг» – обслуживать. Собственники пошли в суды. Верховный Суд активно признавал незаконными все эти правила благоустройства территории, потому что не было федерального закона, который бы обязывал это делать. Тем не менее потом пролоббировали эту тему, в Градостроительном кодексе появилось понятие прилегающей территории, у субъектов Российской Федерации появились вот эти полномочия. Здесь теперь, скорее всего, только Конституционный Суд спасёт ситуацию, потому что в этих правилах чего только не написано в плане обязанностей собственника по содержанию прилегающих территорий – такое перекладывание полномочий органов местного самоуправления на частных лиц в части благоустройства территории. Вообще в правилах благоустройства территории много чего пишут интересного. Например, требования к заборам: определённая высота и сетка-рабица.
Размещение ограждений – тоже интересная тема, не тронутая нигде в законодательстве. Что такое вообще «ограждение»? Есть разная судебная практика на тему ограждений. Большинство склоняется к тому, что ограждения – это не объект недвижимости. Это способ обозначить границы на местности, защитить свои права от третьих лиц. Также есть судебная практика, которая признавала право собственности на заборы как на недвижимость. Это было связано с теми заборами, которые в своё время попадали в планы приватизации государственных предприятий. Помните такой план приватизации? Список имущества на ста страницах, и там: «Забор – инвентарный номер». Признавалось право собственности. Суды говорили, что, раз по старому законодательству уже приватизировали как объект недвижимости, значит, сейчас это тоже уже объект недвижимости, ранее учтённый.
Предлагается тоже разрешить разместить ограждения за исключением случаев, когда, опять же, есть прямые запреты, предусмотренные законами на размещение ограждений. К примеру, Лесной кодекс говорит, что общедоступные леса нельзя огораживать. Или по статье 106-й Водного кодекса водные объекты общего пользования тоже нельзя огораживать таким образом, чтобы ограничить к ним доступ.
Есть и спорые ситуации: например, полевой участок (4-я статья «О личном подсобном хозяйстве»). Там говорится, что ничего строить нельзя, можно только выращивать сельхозпродукцию. Вопрос: а можно ли оградить, это стройка или не стройка? Неразрешённая ситуация в законодательстве. По идее, наверное, оградить всё-таки можно, если мы говорим, что это не объект недвижимости. Тем не менее такие спорные ситуации встречаются.
Последний момент, который мы предлагаем, – это рекультивация земель: разрешить проведение рекультивации независимо от вида разрешённого использования, поскольку это обязанность в рамках мероприятий по охране земель.
Возник дискуссионный вопрос по поводу недропользования. Как определять вид разрешённого использования земельного участка, предоставленного недропользователю, и вообще нужно ли определять? Какие есть особенности? Судебная практика давно сложилась. Впервые в 2008 году Высший Арбитражный Суд высказался на эту тему: получая лицензию, пользователь недр приобретает право именно на использование недр, но не земельного участка. Потом ещё нужно сходить и получить право на земельный участок. У нас такие нормы есть в статье 39.6 Земельного кодекса: недропользователю предоставляется участок в аренду на срок действия лицензии плюс два года, которые необходимы для рекультивации.
Ещё есть особенности по арендной плате (39.7 Земельного кодекса), когда ограничивается её размер для недропользователя. Арендная плата может быть не выше, чем это установлено 582-м Постановлением Правительства для федеральных земель. Но как тогда определять разрешённое использование? Если не определять, то и особенности нельзя применить. В законопроекте предлагается определять разрешённое использование на основании той самой лицензии и на основании утверждённого технического плана разработки месторождений полезных ископаемых. При наличии этих двух документов автоматически меняется вид разрешённого использования на недропользование. Когда срок действия лицензии заканчивается, то, соответственно, и этот вид разрешённого использования уже не является действительным.
Но проблемы на практике такие, что одни выдают лицензии, другие рисуют ПЗЗ. Когда человек с лицензией приходит в орган местного самоуправления получить земельный участок в аренду в рамках 39.6, ему глава местной администрации говорит: «А у меня это рекреационная зона». Или ещё какая-нибудь зона, например, сельхозиспользования. Нет такого вида разрешённого использования. А если нет вида, то это основание для отказа по 39.16. К сожалению, пока два эти ресурса (или два эти чиновника) не соотносят свои действия между собой, человек проходит процедуры, предусмотренные Законом «О недрах», получает лицензию и потом получает отказ в органе местного самоуправления. Нужно менять генеральный план, правила землепользования и застройки, чтобы решить эти вопросы.
Следующий момент – те самые «белые пятна», которые не покрываются градостроительным регламентом. Прежде всего – земли лесного фонда. Мы предлагаем, чтобы всё-таки в лесохозяйственном регламенте появились нормы о видах разрешённого использования земельного участка, а не только о видах разрешённого использования лесов. В Положении об особо охраняемой территории появились параметры возможного строительства и виды разрешённого использования. 342-й Закон первый шаг в этом отношении сделал, и у нас сегодня в положении об ОПТ уже должны быть элементы, связанные с определением разрешённого использования, и, соответственно, градостроительный регламент в отношении других земельных участков.
Возник традиционно острый вопрос с сельхозугодиями. Градостроительный кодекс говорит о том, что градостроительный регламент не устанавливается для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельхозназначения. Если это сельхозугодия в населённых пунктах, тот там градрегламент работает, а если в составе земель сельхозназначения, то не работает. Так построена 36-я статья Градкодекса. В чём главная проблема, мы не понимаем: где заканчивается действие градрегламента, где должно каким-то иным образом регулироваться изменение разрешённого использования. Почему так происходит? Потому что страна вообще не знает, где сельхозугодия, где кончаются угодья и начинается что-то другое. Непонятно, как это определять. Верховный Суд в 2013 году в одном из обзоров написал, что, пока нет специального закона о сельскохозяйственном зонировании, вид разрешённого использования сельхозугодий нельзя менять. Причём там был элементарный спор: пытались поменять «сельхозпроизводство» на «огород» – по сути, одно и то же. С точки зрения аграрной науки, огород – это обычная пашня. Тем не менее не получилось, и до сих пор мы не знаем, как поменять вид разрешённого использования сельхозугодий. Заметьте, в чём проблема: законодатель, когда не знает, что писать, применяет метод перечисления. Так же и в 79-й статье Земельного кодекса написано, что такое сельхозугодия: «Сельхозугодия – пашня, пастбище, сенокос, залежи, виноградники». Просто перечислили, причём непонятно, что это такое – виды угодий, виды разрешённого использования земельных участков или это что-то третье. Большая дискуссия на эту тему.
Что ещё печального? Как построена эта структура: есть земли сельхозназначения, в составе них есть сельхозугодия. Напомню, что понятие «земельная доля» привязано к сельхозугодиям. Пункт 1 статьи 15-й 101-го Закона говорит о том, что земельная доля – это доля в праве на земли сельхозназначения, полученная в результате приватизации сельхозугодий. По идее, все земельные участки, которые находятся в долевой собственности, приватизированы в рамках земельной реформы 90-х годов, – это всё сельхозугодия. Хотя на некоторых уже есть микрорайоны, с точки зрения Закона «Об обороте» это всё сельхозугодия.
Дальше – по поводу метода перечисления и формулировок, которые применяются. Вспомните голубые свидетельства, те самые, которые выдавались коллективам сельхозпредприятий после приватизации колхозов и совхозов. Что там написано? Там написано: коллективная совместная собственность – пашня. Всё правильно: когда приватизировалось, была пашня. А сейчас документ «живой». На его основании сведения о ранее учтённом участке внесены в ЕГРН, там берёзы растут, а с точки зрения Земельного кодекса это по-прежнему особо ценные земли сельхозназначения.
Следующий момент: пункт 4 79-й статьи Земельного кодекса говорит о том, что органы государственной власти субъектов ещё могут сформировать перечень сельхозугодий, использование которых для других целей не допускается. Что здесь интересного? Во-первых, только чуть больше 30-ти субъектов реализовали эти полномочия. Остальные никакие перечни не формировали. Причём эти перечни сформированы тоже по-разному: где-то описательный признак («Земли в пойме реки такой-то». Где эта пойма? Где границы?); кто-то перечисляет кадастровые номера прямо в этих перечнях, хотя там участок преобразовался, и кадастровый номер изменился. И что, он потерял ценность? Конечно, не потерял. Некоторые, более продвинутые, всё-таки используют картографический материал, координаты, чтобы можно было хотя бы как-то отличить одно от другого.
Ещё что интересно: в пункте 4 написано, что это «особо ценные высокопродуктивные сельхозугодия». Есть земли сельхозназначения, в составе них есть сельхозугодия, и в составе них ещё особо ценные высокопродуктивные сельхозугодия, которые есть в этих самых перечнях. С точки зрения правового режима особо ценных земель сельхозназначения вообще никакого регулирования нет: непонятно, как поменять «пашню» на «сенокос». По идее и с точки зрения Верховного Суда вообще нельзя поменять. Неразрешимая ситуация, хотя, надо сказать, что субъекты Российской Федерации в своём регулировании пытаются восполнить эти пробелы. Они принимают свои законы, подзаконные акты, которые так или иначе хоть как-то пытаются регулировать эти вопросы. Но, надо сказать, что прокуроры активно реагируют и, как правило, оспаривают эти законы. Хотя у субъектов эти полномочия есть – это же вопросы совместного ведения по Конституции, по 184-му Закону. В 184-м Законе вообще есть отдельное полномочие, что планирование и использование земель сельхозназначения относится к компетенции субъектов Российской Федерации. В том же законе написано, что субъект Российской Федерации вправе принять свой закон по предметам совместного ведения, и, если принят федеральный закон, то в течение трёх месяцев региональный закон должен быть приведён в соответствие с ним. С точки зрения структуры законодательства у субъектов такие права есть.
Мы предлагали наделить субъекты этими полномочиями, но депутаты с нами не согласились. Они говорят: «Давайте вернём то, что предлагалось в отмене категорий». Напомню, это был сельскохозяйственный регламент для земель сельхозназначения. Сейчас в поправках Правительства ко второму чтению мы в сельскохозяйственный регламент предлагаем включить аналог градостроительного регламента, но с некоторыми особенностями. Это что касается особо ценных земель сельхозназначения.
Если бы мы приняли в 2014 году отмену категорий, а тогда Министерство финансов давало на это денежные средства, то уже все границы особо ценных земель можно было бы описать, и уже страна знала бы где и что находится. Но тогда это решение не было принято.
Следующий момент – важнейший: кто и как может выбирать виды разрешённого использования? Вроде бы всё написано в законодательстве, а на самом деле практика показывает другое.
Первое: в 7-й статье Земельного кодекса написано, что правообладатель земельного участка вправе выбрать любой вид разрешённого использования из числа предусмотренных зонированием. Простая норма. Открываем 5-ю статью Земельного кодекса и смотрим: кто правообладатель? Правообладатель – собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор – обладатель сервитута. С точки зрения Земельного кодекса все из них могут выбрать любой вид разрешённого использования. Единственное, в чём проблема, Земельный кодекс сказал, что все могут выбрать их числа видов, предусмотренных зонированием, и не сказал каким зонированием. У нас же масса видов зонирования: градостроительное, оценочное, функциональное зонирование в генеральных планах, зоны с особым условием использования территории, функциональное зонирование в ОПТ и так далее. Много всяких зон, а законодатель ничего не сказал, какое зонирование имел в виду.
Второе: Градостроительный кодекс говорит вроде бы похожие вещи, но не совсем такие. Часть 4 статьи 37-й говорит: «Правообладатель земельного участка…» – начинается так же. Дальше – внимание: «За исключением органов местной власти и органов самоуправления государственных муниципальных учреждений и предприятий». Земельный кодекс никого не ограничил, а Градостроительный – ограничил. Опять у нас конфликт. Дальше написано: «…вправе выбрать любой вид разрешённого использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом без дополнительных согласований и разрешений». Опять же, предусмотренных не зонированием, а градостроительным регламентом. Что здесь важно? Вроде бы государственные и муниципальные предприятия и учреждения, органы государственной власти и органы местного самоуправления тоже могут выбрать виды разрешённого использования, но им нужны какие-то согласования и разрешения. Причём законодатель не сказал какие, у кого спрашивать.
Наверное, понятно в отношении предприятий и учреждений – нужно сходить к учредителю и спросить. Директор детского сада не может попросить изменить детский сад на многоэтажку, потому что учреждение создавалось для другого. У кого органы государственной власти спрашивают – уже сложнее. Если есть иерархия у органов и один другому подчиняется, хотя бы можно понять кто у кого спрашивает. Например, у федерального органа есть подведомственный орган, его и надо спросить. А органы местного самоуправления у кого что должны спрашивать? Конституция Российской Федерации, 12-я статья: «Органы местного самоуправления самостоятельны, никому не подчиняются». По части 4 34-й статьи 131-го Закона не входят в систему органов государственной власти. Ни у кого глава местной администрации ничего не спрашивает, он сам себе хозяин. Градкодекс что-то сказал, но никто не понимает что.
По идее, мы в нашем законопроекте такой подход и предлагаем, что органы ни у кого ничего не должны спрашивать, а государственные предприятия и учреждения должны спрашивать у своего учредителя.
Судебная практика говорит о том, что не любой правообладатель может выбрать вид. Прежде всего, это касается арендаторов. В 2013 году Высший Арбитражный Суд вынес первое решение по этому поводу. Очень простой спор. Пришёл арендатор земельного участка в орган кадастрового учёта (тогда в Кадастровую палату) и говорит: «Хочу выбрать вид разрешённого использования, давайте-ка поменяем!». В то время Декларация была, 412-й Приказ Минэкономразвития. Ему орган кадастрового учёта говорит: «У тебя договор аренды, здесь написано “бытовой объект”, а ты хочешь поменять на жилищное строительство или на магазин. Нет!». Арендатор пошёл в суд, и Высший Арбитражный Суд сказал: «Нет. Действительно, нельзя проигнорировать договор аренды. Есть 615-я статья Гражданского кодекса, которая говорит о том, что при заключении договора стороны определяют назначение имущества, как будет использоваться тот или иной земельный участок. Поэтому, собственно, нужно получить согласие арендодателя». Эту практику поддержал и Верховный Суд Российской Федерации. Но, к сожалению, ни разу спорная ситуация, когда арендодатель согласен, не дошла до высших судов. Приходит арендатор и говорит: «Давай вид поменяем?» – «Давай поменяем!». Заключили допсоглашение, поменяли сведения ЕГРН. Можно ли так сделать? Прямых запретов в законе нет. Запрет только один – пункт 17 статьи 39.8 Земельного кодекса, где написано, что, если земельный участок был предоставлен на торгах, то нельзя поменять вид разрешённого использования, нельзя вносить изменения в договор аренды. Кстати, обзор это подтвердил: арендатор приобрел земельный участок на торгах и пытался поменять вид разрешённого использования с пятиэтажного дома на девятиэтажный. Ему суд отказал в понуждении к этому.
Так вот, если все согласны, можно поменять или нет? С одной стороны, можно – прямых запретов нет. С другой стороны, особенно до 1 марта 2015 года, была активна следующая практика. 34-я статья в Земельном кодексе – предоставление земельного участка для целей, не связанных со строительством. Ей активно пользовались муниципалитеты. По 34-й предоставили без торгов, потом поменяли вид, поменяли арендатора, и вроде всё нормально. Там уже прокуроры, ФАС, привлечение к ответственности, а глава говорит: «В законе никаких запретов нет». И он был прав: в законе никаких ограничений по этому поводу не было. Тем не менее судебная практика пошла не в пользу арендаторов.
Мы в законопроекте тоже предлагаем запретить арендаторам самостоятельно менять виды разрешённого использования и вообще вносить изменения в договор аренды за исключением одного случая: если арендатор земельного участка одновременно является собственником объекта недвижимости, который расположен на этом земельном участке. Тогда, конечно, учитывая исключительное право, такой арендатор должен иметь право менять вид разрешённого использования, будучи собственником объекта недвижимости. К примеру, если он хочет сделать реконструкцию, поменять назначение здания, то, конечно, разрешённое использование участка должно последовать за изменением назначения здания. В этом случае предлагается разрешить, потому что даже в органах регистрации прав сложилась такая практика. Когда заходит речь об изменении вида разрешённого использования земельного участка в аренде, они, как правило, говорят, что это обход процедур, предусмотренных законом о предоставлении земельного участка, и нужно бы его на торгах получить. Но когда есть объект, невозможно выставить на торги, так как есть прямой запрет в Земельном кодексе (подпункт 14, 39.16). Если нельзя выставить на торги, получается, что приводим ситуацию к абсурду: приостанавливаются учётно-регистрационные действия, но устранить причины приостановления нельзя. Предлагается и этот вопрос тоже разрешить.
Следующий момент – это случай, когда разрешённое использование земельного участка должно определяться на основе документации по планировке территории. Это разного рода специальные территории, например, территории опережающего развития (473-й Федеральный закон), особые экономические зоны, инновационные научные технологические центры. У нас много специальных законов на эту тему, хотя, наверное, законодатель немножко увлёкся этими ситуациями.
Что, например, произошло с ТОРами – территориями опережающего развития? 473-й Закон, 26-я статья говорит о том, что разрешённое использование земельных участков в ТОРах определяется проектом планировки территории, который разрабатывается управляющей компанией, которая для этого ТОРа создана. Что произошло? Когда впервые прозвучала идея ТОРов в 2014 году, предполагалось, что это будут какие-то небольшие территории с определённым режимом, резидентами и так далее. А потом стали создаваться ТОРы, которые накрывают целые населённые пункты. Сидит в населённом пункте человек, у него вид разрешённого использования – огородничество. Он хочет поменять на индивидуальное жилищное строительство, приходит к главе местной администрации, а тот говорит: «А мы сейчас ТОР – территория опережающего развития. Иди в управляющую компанию, они проект планировки территории разработают, тогда ты поменяешь». Он говорит: «Да что ж вы, издеваетесь, что ли? Я 20 лет живу в деревне. Какой ТОР? Мне надо поменять вид разрешённого использования! Обычный приусадебный участок». Мы сейчас поправками предлагаем сделать так, чтобы проект планировки определял только разрешённое использование там, где будут размещаться объекты этого ТОРа, а все остальные земельные участки чтобы были по-прежнему подчинены зонированию территории.
Последняя тема, которую я хочу осветить. Это важнейший вопрос, который не разрешён в законодательстве, – правовой режим земельных участков общего пользования. Это касается каждого гражданина, мы все передвигаемся в основном по земельным участкам общего пользования, но, к сожалению, закон вообще ничего об этом не говорит. Очень мало регулирования на эту тему, и не всегда оно понятно. 262-я статья Гражданского кодекса говорит о том, что земельные участки общего пользования – это земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не закрытые для общего пользования, на которых граждане могут находиться свободно, без каких-либо разрешений. Простая норма. В чём проблема?
Но Гражданский кодекс говорит только о землях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и не отвечает на вопрос: «А могут ли такие земли находиться в частной собственности?». Это первое.
Второе, самое важное – «не закрытые для общего пользования». Что это значит? Это значит, что, если кто-то взял и закрыл земельные участки для общего пользования, они перестали быть в силу Гражданского кодекса земельными участками общего пользования. Простая процедура вывода участков из числа участков общего пользования. Перекрыли проезд – Гражданский кодекс говорит: «Не земельный участок общего пользования, так как закрыт для общего пользования».
Кроме этого, пункт 12 85-й статьи Земельного кодекса что говорит? Земельные участки, занятые набережными, скверами, парками, дорогами и подобными объектами, могут находиться в составе разных территориальных зон и не подлежат приватизации. Вроде бы простая норма. В чём проблема Земельного кодекса? Первое: о чём 85-я статья? Земли населённых пунктов. А как же быть с остальными землями? Там что, не может быть земельных участков общего пользования? Традиционная ситуация: территория бывшего завода, все здания распроданы, много собственников. Земли общего пользования есть внутри? Конечно, есть: какие-то общие парковки, проходы, проезды, но это земли промышленности. Что это, не земли общего пользования? С точки зрения земельного законодательства – молчание, нет никакого регулирования на эту тему. Или, например, земли сельхозназначения, куда приезжает сельхозтехника, приезжают граждане убирать урожай, тоже непонятно, могут ли быть землями общего пользования.
Следующая проблема: установлен запрет только на приватизацию. А на предоставление иных прав, кроме собственности? Можно или нет? Верховный Суд говорит, что нельзя предоставлять в аренду, потому что у правообладателя появляется право защищать свои права перед третьими лицами – можно огородить. Хотя в Земельном кодексе нельзя выставлять на торги земли общего пользования, а предоставить, к примеру, с условием доступа к береговой полосе водного объекта общего пользования – можно. Это в 39.8 Земельного кодекса написано.
Далее. У Градостроительного кодекса другой понятийный аппарат, чем у Земельного. Он использует понятие «территории» и говорит: «Это территории, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц». Всё, простая формулировка. Там красные линии, нужен проект планировки, но формулировка «территории, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц» не говорит ни про земельные участки, ни про формы собственности. Теоретически Градкодекс в принципе подразумевает, что можно и на землях, находящихся в частной собственности, иметь земли общего пользования.
И последняя норма – пункт 8 28-й статьи Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (178-й) тоже говорит о неких землях общего пользования, которые не подлежат приватизации. Но в чём проблема 178-го Закона? Там написано: «Не подлежат приватизации в соответствии с настоящим Федеральным законом». А настоящий Федеральный закон о чём? Он о земельных участках под объектами недвижимости. Странная ситуация: земли общего пользования под объектами недвижимости, которые приватизированы. А обо всех иных незастроенных ничего нигде нет. Это всё неразрешённые вопросы до настоящего времени. Что писать в правовом режиме: проход, проезд? Что писать в разрешённом использовании: бульвар? Непонятно.
С такой темой мы пока тоже не знаем, как работать. Пока самые большие гарантии по землям общего пользования содержатся в новом 217-м Законе «О садоводах». Там понятийный аппарат другой, там земли общего назначения специально выделили, чтобы разграничить земли общего пользования в населённых пунктах. Почему-то все садоводы думают, что их земли общего пользования – это такие же земли общего пользования, как и в населённых пунктах, хотя это не так. Их можно приватизировать с 25 апреля 1991 года, со времён принятия Земельного кодекса РСФСР. Там они передавались в коллективно-совместную собственность, и там нет неограниченного круга лиц – только сами садоводы. Это разные вещи. И там появились две гарантии, которых нет, в общем-то, нигде. Первое – никто не в праве чинить препятствия для садоводов, это для них актуально. Второе – никто не имеет права взимать плату за проход/проезд к садовым участкам через эти земли общего пользования. Это две очень значимые гарантии.
Почему значимые? Что на практике получилось? Почему вообще все эти нормы родились? На практике получается так, что приобретается массив земель сельхозназначения, меняется вид разрешённого использования или включается в границы населённого пункта, строится коттеджный поселок, земельные участки делятся на те, которые распродаются. Но эти так называемые земли общего пользования, которые только фактически земли общего пользования для этого поселка, а юридически таковыми не являются: там вид разрешённого использования, который не имеет ничего общего с правовым режимом земель общего пользования. Когда люди заезжают жить в этот коттеджный поселок, появляется шлагбаум, вооруженная охрана и плата за проезд. Собственник говорит: «А это не земли общего пользования, это моя частная собственность. Хотите пользоваться – пожалуйста, платите 10 тысяч рублей в месяц и проезжайте к своим участкам». Начинаются суды, сервитуты, правоохранительные органы и так далее.
Возникает вопрос: собственник как бы реализует свои права, предусмотренные Гражданским кодексом по владению, пользованию, распоряжению. Или здесь всё-таки другая ситуация: злоупотребление правом со стороны собственника. Непонятно. Все, кто сходил в суды, проиграли. Собственник говорит: «Я ничего никому не обещал. Вот договор купли/продажи, вы приобретали у меня земельный участок». Есть ещё понятие в Гражданском кодексе – преддоговорные переговоры. Можно протоколом зафиксировать переговоры, которые вы вели, и потом требовать возмещения убытков, требовать защиты своих прав. Естественно, никто этого не делал. Граждане пытались через публичный сервитут как-то в своё время это решить, но все суды проиграли. Пошли в Конституционный Суд с требованием признать Гражданский кодекс противоречащим Конституции. Гражданский кодекс оказался крайним, потому что он не предоставляет такие же гарантии для собственников зданий в коттеджных поселках, как и для собственников помещений в многоквартирном доме, о том, что у них должно быть такое же общее имущество. Конституционный Суд в 2016 сказал: «Нет, вы не правы. Это разные вещи. В коттеджном поселке у земельного участка есть «признак пространственной обособленности» – самостоятельный объект земельных отношений, определённый в пространстве. У нас, к примеру, в многоквартирном доме лестничный марш не может самостоятельно существовать». Такая вот ситуация.
Сейчас в этом законе мы предлагаем закрепить общий принцип: если это единственный проход/проезд к земельным участкам, в том числе бытовым, то нельзя чинить препятствия для прохода и проезда к ним.
Ответы на вопросы
Вопрос : Последний вопрос, который Вы освещали: там судебная практика касалась непосредственно не тех собственников, которые купили участки, а других – собственников участков, которые находились за пределами указанной территории, но они хотели пользоваться дорогами как местами общего пользования. Либо всё-таки практика складывается так, что, действительно, непосредственно собственников, которые обитали.
А.И. Бутовецкий: Проблема в чём? Непонятно, что за территория. Мы сейчас для садоводов сформулировали понятие «территория ведения гражданами садоводства и огородничества». Это в рамках старых землеотводов, в рамках новых отводов, где принята документация по планировке территории. А вот в этом случае непонятно, просто есть некий массив земельных участков. Один из земельных участков с точки зрения публичной кадастровой карты похож на земли общего пользования. И граждане говорят: «Мы хотим пользоваться». Другой гражданин отвечает: «Ну, пользуйтесь – платите деньги и пользуйтесь». Нет никакой территориальной привязки, нет взаимных отношений. Если мы сейчас в Законе о садоводах написали, как определять эти границы, то в этих случаях – нет. Просто массив земель сельхозназначения. Собственник поделил и говорит: «Не хотите – купите вертолет, прилетайте на свои земельные участки, я же не против». Тем не менее остался до конца не разрешённым вопрос: это злоупотребление правом или это всё-таки способ защиты своих прав перед третьими лицами.
Конечно, совершенно разные на практике есть вещи. Например, создается некое юридическое лицо, которое объявляет себя якобы правопреемником какого-то давно ликвидированного, пишет себе устав, достаёт какое-то старое голубое свидетельство и говорит: «А теперь все мне должны». Люди идут в суды, оспаривают это всё. Но там даже почта не приходит, если председатель не хочет, потому что вся почта идёт через председателя. Это серьёзные реальные вещи.
Минстрой делал попытку каким-то образом урегулировать управление в коттеджных поселках, но неудачно. Мы не поддержали этот законопроект, сейчас от него отказался и Минстрой России. Всё-таки Гражданский кодекс даёт сейчас настолько большое количество инструментов для того, чтобы эти вопросы регулировать даже на стадии приобретения земельных участков. Те же преддоговорные переговоры. В Гражданском кодексе появилась глава 9.1 «Общие собрания», поэтому можно всё это обсуждать, протоколировать, причём это подходит для любых гражданско-правовых сообществ. Очень интересная норма. Фактически Гражданский кодекс сегодня может регулировать вопрос проведения родительских собраний в детском саду. Там написано: «Любые гражданско-правовые сообщества могут пользоваться главой 9.1».
Когда граждане приходили на приём, мы у них спрашивали: покупали ли они земельные участки, вели ли они какие-то переговоры. Они говорят: «Да нет, мы просто мешок денег привезли, отдали, какой-то типовой договор подписали, потому что нам сказали: или такой, или никакой. Никто никому не мешал, все построились. А потом: раз! – появились охрана и объявление: всем в кассу заплатить деньги». Вот такая простая ситуация. Они говорят: «Давайте оформим сервитут». Собственник говорит: «По 274-й статье ГК заключим соглашение, будете платить». До судов дело дошло, когда три СНТ судились между собой: у них был общий проезд, то есть два СНТ проезжали через третий. Они тогда ещё в Высшем Арбитражном Суде доказали и обязали первый СНТ заключить соглашение об установлении сервитута. Предусмотрели режим: какой транспорт проезжает, в какое время, за какие деньги, по какой именно территории. Все сидят в судах вот с этими вопросами.
Как разрешить все ситуации на законодательном уровне, непонятно. Скорее всего, законодателю даже лучше не лезть в эту тему, потому что очень много разных развилок. Пока какие-то сферы не регулируются, там более или менее что-то работает. Как только государство пытается что-то там подробно подрегулировать, возникают проблемы.
___________________
Вопрос: Когда планируется вступление в силу Закона о гаражной амнистии, до какого года должны быть правоустанавливающие документы и что это примерно может быть?
А.И. Бутовецкий: Пока мы предлагаем следующее. Он у нас в планах на следующий год. Естественно, никаких отсрочек по вступлению в силу мы не предлагаем. Как только Парламент осилит, сразу же он должен вступить в силу. Просто проблема в том, что ни у кого нет документов.
Мы предлагаем следующее: взять те документы, которые есть у граждан. Амнистировать только тех, кто построил до введения в действие Градкодекса. Если уже после введения в действие Градкодекса, начиная с 2005 года, то это просто нарушение всех процедур. То есть это период до 2004 года. Если у гражданина есть членская книжка, справка о выплате пая (даже если председатель не написал, что это полная выплата), старый технический паспорт, где гражданин указан заказчиком, заключённые договоры на оплату коммунальных услуг, хозяйственный договор, распределение от завода, то любой из этих документов, выданный до 2004 года, должен позволять оформление.
Основная проблема – это «пеналы», которые все органы публичной власти воспринимают как помещение в здании. Действует статья 39.20 Земельного кодекса, что все должны сразу вместе обратиться. Мы предлагаем считать это не помещениями в здании, а отдельными объектами, отдельными зданиями, чтобы один правообладатель не был привязан к другим, когда общие только стены. Проблема только с многоэтажными гаражами, там как раз не уйдёшь от конструкции помещений в здании, но их очень мало: меньше 5 %. А одноэтажные «пеналы» мы предлагаем признать отдельными объектами с общими стенами, как дом блокированной застройки в 49-й статье Градкодекса. Гражданин берёт любой документ, который у него есть, обращается в орган местного самоуправления, и тот должен предоставить в аренду земельный участок на пять лет, чтобы гражданин мог оформить. Вот такая процедура. Сделать эту норму нормой срочного характера предлагается до 2025 года, чтобы все могли оформить.
Если в судебном порядке установлено, что существование гаража создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, например, на магистральном газопроводе, то это не работает. Все откровенные существенные нарушения не амнистировать. Второй момент: если есть решение суда о признании самовольной постройкой, то тоже не амнистировать. Третье: очень большая региональная специфика. Законодатель же вообще никогда с точки зрения федерального уровня не регулировал ничего, связанного с гаражами. Что можно назвать? В 1960 году было Постановление Совета Министров по гаражам, потом в Законе РСФСР «О собственности» 1990 года одна статья по поводу выплаты пая и пункт 4 218-й статьи ГК тоже про выплату пая. Собственно, и всё. Больше ничего нигде нет в законодательстве. Поэтому субъекты, особенно в советское время и где-то до начала 2000-х годов, много принимали своих региональных актов, и там тоже были разные документы.
Мы предлагаем субъектам Российской Федерации дать право: если нет никаких документов, то предусмотреть, что хоть какой-то документ гражданин может принеси. Такой подход мы уже опробовали в Крыму, где используем передовые подходы в законодательстве. Там, например, публичный сервитут для линейных объектов давно уже был. Там есть закон об инженерных сооружениях, о гаражах. Крым быстро разобрался со всеми гаражами, провели инвентаризацию, проинформировали всех, практически всё граждане смогли оформить. Именно поэтому мы предлагаем применить такой подход и ограничить срок действия, чтобы всех простимулировать.
Это краткая концепция. Мы опросили все регионы, взяли сведения в ФНС России, сведения из ЕГРН, сколько чего есть поставленного на учёт и оформленного. Все регионы пишут одно и то же: ни у кого нет документов, нужен специальный закон.
Такие идеи по поводу гаражной амнистии. Надеемся на 2019 год. Конечно, у нас будут разногласия с другими министерствами, с Минюстом, Минстроем. Тем не менее надеемся, что мы эти разногласия преодолеем, потому что это закон социально ориентированный и важный.
______________
Вопрос: Добрый день! Мы все говорим об амнистиях. Есть гаражные, дачные амнистии. Но есть топливные предприятия, предприятия энергетического комплекса, которые зачастую эксплуатируют свои объекты без разрешительной документации. Объекты у нас являются особо опасными, и, не получив регистрации, мы не можем их зарегистрировать. Вопрос такой: планируется ли провести амнистию в части производственных объектов, производственных комплексов?
А.И. Бутовецкий: Нам Газпром предлагал уже такую амнистию в рамках мероприятия, посвящённого Росреестру. Пока у нас ни в каких планах этого нет. Скорее всего, в настоящее время для этих объектов можно предложить только судебный порядок. Речь идёт об объектах, которые не попали в планы приватизации, построенные хозспособом. Пока мы не планируем никаких законодательных инициатив. Наверное, уже можно спрогнозировать нехорошую реакцию Парламента, так как это острая тема, но пока мы не готовы с ней никуда пойти. Здесь экономический эффект, наверное, нужно ещё просчитать. Ради какого количества объектов это затевать. Если по гаражам мы чётко понимаем статистику, потому что мы её собрали, то здесь пока масштаб бедствия не очень понятен. Может быть, в каких-то отдалённых перспективах что-то подобное и будет, но сейчас никаких законодательных планов нет.
