Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования
Максим Валерьевич Попов
Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners
Функциональное зонирование
Третья составляющая генплана — это функциональное зонирование. У нас в стране очень сложная двухступенчатая система зонирования. Стадия номер один — это функциональное зонирование по генеральному плану. Результат работы — это деление территории муниципального образования на функциональные зоны.
Стадия номер два — это градостроительное зонирование, которое осуществляется через правила землепользования и застройки. Итог работы — это территориальные зоны. Функциональные зоны — это стратегия и планы, а их реализация и придание чёткого юридического значения — это уже территориальные зоны в правилах землепользования и застройки.
Всегда были вопросы, что именно отражать в функциональном зонировании. Часто просто копировали названия зон из других документов. Например, если в ПЗЗ была рекреационная зона, то и в функциональном зонировании она называлась так же. То же самое касалось общественных зон. В итоге я не видел особого смысла в функциональном и градостроительном зонировании.
Обращаюсь к методическим рекомендациям Минэкономразвития, которые мы получили в мае 2024 года. Они предложили ориентир для функционального зонирования в генеральном плане. Самое важное — определить параметры функциональной зоны. Функциональная зона — это не просто цветная область на карте с названием «рекреация». Нужно указать максимальную плотность населения в этой зоне и его численность. Это ключевой элемент планирования и прогнозирования. Как планировать размещение детских садов и больниц без знания, сколько людей будет жить в этой зоне? Территориальное планирование в этой части — результат прогнозирования, которое происходит через стратегические документы.
Допустим, есть населённый пункт в перечне опорных. Туда в течение 10 лет переедут жители окружающих деревень из-за наличия школы, больницы и детского сада. Численность населения вырастет, допустим, с 10 до 15 тысяч человек. Нужно предусмотреть обеспечение этих людей социальными объектами. Это сложно, но необходимо. Если мы хотим планировать, то делать это нужно грамотно. Или лучше вообще тогда не планировать в целом.
Существует «Кросс-таблица определения назначения использования территории функциональных зон (с учётом взаимосвязей функциональных, территориальных зон и ВРИЗУ). Она указывает функциональные зоны и то, каким образом функциональное зонирование рекомендуется реализовывать в градостроительное зонирование. Также в этой таблице расписываются коды ВРИ. Кроме того, указано соотношение основных и дополнительных видов использования земельных участков. То есть в целом это шпаргалка, которую можно применить на территории города, и в соответствии с ней будут реализованы нормативные документы территориального планирования и градостроительного зонирования.
Функциональное зонирование и правовой режим участка
Генеральный план — это не просто схема или чертёж. Это прогноз, который помогает понять, как будет развиваться территория.
С учётом этого понимания понятия «генеральный план» Градостроительным кодексом зафиксирована следующая норма: «Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечёт за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГсК)».
Допустим, я живу в жилом секторе, но мой участок неожиданно попадает, допустим, в производственную зону. Градостроительный кодекс уверяет, что по этому поводу волноваться не нужно. Но это не так. Сейчас мой участок включили в генеральный план как производственную зону, а завтра это реализуется уже в градостроительном зонировании, и будет такая же зона по ПЗЗ. Тогда участок и дом перестанут соответствовать градостроительному регламенту, и там уже будет ничего не построить.
Например, недавний случай в Твери. Некий господин В.Е. Малиновский обратился с требованием признать генеральный план Твери не действующим в части включения принадлежащего ему участка с ВРИ «под строительство жилого дома» в состав функциональной зоны озеленённых территорий общего пользования.
Три инстанции требования Малиновского удовлетворили. Во-первых, город не доказал соответствие участка признакам озеленённой территории. Во-вторых, город наложил на гражданина ограничение в использовании, и он не понимает, что делать с его земельным участком. Это не отвечает балансу публичных и частных интересов.
Но Верховный суд отменил решение этих трёх инстанций, напоминая следующее: на близлежащих участках планируется размещение и развитие стекольного производства, транспортной инфраструктуры. Поэтому эта функциональная зона направлена на планируемое озеленение территории, которая будет прилегать к этому будущему стекольному производству.
Суд сослался на 9-ю статью Градостроительного кодекса. На гражданина пока не наложили ограничения в градостроительном регламенте. Более того, в одной функциональной зоне можно использовать разные виды застройки. Поэтому пока права господина Малиновского явно не нарушены. Однако ему следует внимательно следить за ПЗЗ Твери, чтобы его территорию не включили в категорию озеленённых территорий общего пользования.
То есть зонирование функционально не влияет на режим земельного участка, но оно влияет опосредованно. Это угроза того, что дальше уже будет территориальная зона по ПЗЗ. И она уже точно будет влиять на права и законные интересы гражданина.
Мастер-план
Мастер-план — это понятие, которое вошло в нашу жизнь года 3-4 назад. В большей степени оно применяется, когда мы говорим про КРТ. Коллеги, работающие с КРТ, знают, что очень часто под мастер-планом поднимают некую предварительную концепцию развития территории, которую представляют властям. Они, в свою очередь, уже решают, нужно или не нужно из этой территории делать КРТ.
То есть мастер-план — некая концепция будущего развития территории, и никогда особого юридического значения он не имел. Но появилось заявление Марата Хуснуллина в 2023 году, что Правительство определило правила разработки мастер-планов. Но он имел в виду единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования. То есть речь идёт не о мастер-плане.
Только Минэкономразвития объяснило, что же такое мастер-план, в методических рекомендациях 6 мая 2024 г. №273. Мастер-план — это концепция пространства развития муниципального образования. Там, где нет стратегии социально-экономического развития поселения или округа, там можно делать мастер-план. Он реализуется через подготовку генерального плана. То есть мастер-план — это фактически элемент стратегического планирования в отношении данного муниципального образования.
Но также и Минстрой в 2024 году опубликовал на сайте regulation.gov.ru проект нормативного акта, по которому вносится новое понятие мастер-плана. Согласно данному проекту мастер-план — это смесь генерального плана и ПЗЗ. Однако не исключено, что в этом году появится новое понятие мастер-плана: не просто механическое объединение генплана и ПЗЗ, а синергия этих двух документов, которые срастутся в одно.
Градостроительное зонирование
Вы наверняка сталкивались с простой задачей: узнать, какая территориальная зона, каков градостроительный регламент, что мы имеем право делать в пределах определённого земельного участка. Казалось бы, что может быть проще? Открыть ПЗЗ и посмотреть, что указано в карте градостроительного зонирования. Однако у многих муниципальных образований, тем более достаточно финансово обеспеченных, есть геопорталы, куда загружены геоинформационные данные и сведения, с которыми можно ознакомиться.
Допустим, мы рассматриваем земельный участок в Екатеринбурге. Заходим на сайт екатеринбург.рф и смотрим, какую информацию о нём предоставляет геопортал. Участок находится в территориальной зоне Ж5 для многоэтажной жилой застройки. Но если мы откроем публичную кадастровую карту на том же участке и посмотрим слой информации о территориальной зоне, то увидим, что он относится к производственной зоне инженерно-транспортной инфраструктуры.
Далее обратимся к Национальной системе пространственных данных (НСПД). Это объединение в одном портале практически всей доступной геоинформационной информации. Здесь есть публичный кадастр, данные ФГИС ТП, информация от Минсельхоза о сельхозугодьях, данные от Рослесхоза о лесном фонде и многое другое.
Однако, открыв НСПД, мы не увидим указанной территориальной зоны в Екатеринбурге. Это говорит о том, что главным источником информации в этом случае являются не геопортал, ПГК или НСПД, а анализ нормативного правового акта, самих ПЗЗ. Поэтому нам нужно найти ПЗЗ на сайте муниципального образования и уже на их основе проводить анализ.
Есть сайты муниципальных образований, где публикуется актуальная версия ПЗЗ со всеми картографическими материалами. Но есть и не очень хорошие сайты, где публикуется исходная версия ПЗЗ и к ней множество изменений. Нужно проверять каждое это изменение, пытаясь понять, применяется оно к участку или нет. Формально к ним претензий быть не может, потому что нет требований на уровне закона — публиковать на своём сайте актуальную версию ПЗЗ. Поэтому в случае сомнений мы получаем ГПЗУ, потому что третье лицо получить ГПЗУ не может, или мы на общих основаниях обращаемся к органу и спрашиваем, что мы имеем по территориальной зоне в отношении земельного участка. Если в муниципальном образовании ведётся ИСОГД, то вполне можно тоже получить информацию через выписку из неё.
Градостроительный регламент
Состав градостроительного регламента:
- Предельные размеры земельных участков
- Ограничения использования земельных участков и ОКСов
- Расчётные показатели для КРТ
В градостроительном регламенте есть предельные размеры земельных участков: минимальные и максимальные. Это важно, потому что именно там определяется то, какие участки по площади мы сможем образовать из неразмежёванной земли или когда мы делим или объединяем земельные участки. Любой кадастровый инженер, когда берётся за подготовку межевого плана земельного участка по разделу, объединению или образованию с нуля из земли, всегда смотрит на актуальную версию именно карты градостроительного зонирования, потому что там прописаны предельные размеры земельных участков. Нужно иметь в виду, что предельные размеры земельных участков очень часто меняются. Допустим, в Москве до декабря 2024 года был максимальный размер 30 соток для ИЖС и садоводства, а с декабря это уже один гектар.
Вторая важнейшая составляющая градостроительного регламента — это виды разрешённого использования земельных участков и находящихся на них объектов капитального строительства. ВРИ делятся на большие группы: основные, условно разрешённые и вспомогательные. Суть основных ВРИ в том, что они выбираются правообладателями земельного участка свободно. То есть человек просто идёт в Росреестр, там пишет заявление на изменение дополнительных характеристик земельного участка и получает на выходе выписку из ЕГРН с указанием выбранного ВРИ земельного участка или ОКСа.
Условно разрешённый ВРИ требует пройти процедуру публичных слушаний или общественных обсуждений и получить решение местной администрации. Здесь уже нет прямого и свободного выбора ВРИ.
Вспомогательные ВРИ идут в дополнение к основному и условно разрешённому виду использования.
Третий блок информации в Градостроительном регламенте — это предельные параметры разрешённого строительства. Они определяют объём того, что мы можем строить в пределах территориальной зоны.
В законе нет исчерпывающего перечня таких параметров. Наиболее часто встречаются следующие: высотный регламент, то есть минимальная или максимальная высота, выражаемая в метрах или в количестве этажей. Это зависит от решения муниципального образования или того органа, который принимает ПЗЗ. Например, в Москве измеряют в метрах, в Московской области в этажах.
Далее — процент застройки. Это «пятно застройки». Если указано, что процент застройки составляет 30%, то именно 30% мы застраиваем ОКСами, а остальные 70% остаются на благоустройство, озеленение, парковки и тому подобное. Иногда есть иные параметры, например, плотность застройки, количество машино-мест и другие подобные вещи. В этом вопросе может быть совершенно разная практика на уровне муниципального образования и субъекта Российской Федерации.
Есть совершенно разные способы, как муниципальное образование использует именно такого рода инструменты, чтобы определять облик города, своего муниципального образования. Допустим, я хочу создать деловой район, аналогичный Москва-Сити, в своем городе. Для этого указываю ВРИ делового управления и характерные черты общественной деловой зоны, а также устанавливаю в регламенте минимальную высоту зданий не менее 50 метров.
Или я хочу организовать индивидуальную жилую застройку. Для этого выбираю ВРИ малоэтажной застройки и устанавливаю максимальную высоту зданий не более 10 или 15 метров. Это легальные способы формирования облика города через градостроительный регламент.
Но иногда органы власти иным образом определяют допустимость или недопустимость застройки того или иного земельного участка. ГПЗУ как документ, который содержит важную информацию для застройщика, действует 3 года по общему правилу. Возникают вопросы, какие последствия от того, соблюдаем мы этот срок или не соблюдаем.
Например, в апреле 2019 года некий гражданин получил ГПЗУ. За месяц до истечения срока, в марте 2022 года, он подал на экспертизу проектную документацию и быстро её получил. Через неделю он подал заявление на разрешение на строительство, но получил отказ. В Сочи, где происходил этот случай, ему сообщили, что в начале 2021 года ввели правило согласования внешнего облика объекта на городском совете: проект, его эскиз, расцветку панелей и так далее. А далее сообщают, что, по сути, запретили строить многоквартирные дома, кроме случаев КРТ, ИЖС, садовых домов.
Человек утверждал, что получил действующий ГПЗУ с разрешённой жилой застройкой, срок которого ещё не истёк. Он потребовал выдать разрешение на строительство, несмотря на отказ. Три инстанции поддержали застройщика. В ГПЗУ нет требований согласовывать облик с Градсоветом или строить что-то другое. Поэтому следует выдать разрешение на строительство. 5 декабря 2024 года принята к рассмотрению кассационная жалоба администрации города Сочи, и судебные акты отменили, их направили на новое рассмотрение.
В таких случаях важен срок полтора года, так как именно спустя полтора года с даты выдачи ГПЗУ становятся неприменимыми действовавшие на момент выдачи ГПЗУ специальные нормы и требования, на основании которых разрабатывалась проектная документация для строительства или реконструкции ОКСа. То есть человеку надо было обращаться с этим вопросом до октября 2020 года. После полутора лет истечения ГПЗУ уже смотрят на дату обращения за экспертизой проектной документации. Данную норму подробно расписывает 49-я статья Градостроительного кодекса.
Также действует тот факт, что общество, являясь профессиональным участником рынка недвижимости, действуя разумно и предусмотрительно при планировании и реализации своих строительных проектов, должно учитывать изменение правил осуществления строительства, в том числе, в сфере его нормативного регулирования. В связи с этим на момент обращения за проведением экспертизы проектной документации и подачи заявления о выдаче разрешения на строительство обществу надлежало знать о введенных на территории Сочи ограничениях на строительство ОКСов жилого назначения.
Интересный вопрос для юристов: под эти нормы подвели требования ПЗЗ. По мнению Верховного суда, это и есть те требования, которые применяются в проектной документации.
Эти события происходили с апреля 2019 года по март 2022 года, после чего было решено направить дело на повторное рассмотрение. Также стоит учесть, что генплан утвердили в Сочи 27 декабря 2023 года, то есть позже упомянутых событий. Меня поразило, что генплан имеет приоритет над ПЗЗ. В коллегии по экономическим спорам прямо указано, что ПЗЗ не являются документом по планировке территории. Это грубейшая ошибка. Приведённый пример говорит о том, что мы вообще не можем доверять исключительно ГПЗУ, тем более выданному так давно. Мы всегда, обращаясь за экспертизой документации и РнС, должны смотреть актуальный набор градостроительной документации и связанных с нею требований.
Ещё один пример — нестандартные положения в ПЗЗ города Новороссийска. Там есть очень похожая норма о запрете жилищной застройки, что было прописано в решении Городской думы города Новороссийска.
Один застройщик хотел строить многоквартирный дом, но получил отказ в выдаче разрешения на строительство. Власти сослались на отсутствие КРТ и указали, что это основание для отказа. Застройщик обратился в ФАС, утверждая, что власти наложили на него обязательства, не предусмотренные Градостроительным кодексом. В 51-й статье кодекса указан исчерпывающий перечень оснований для отказа, и нарушение ПЗЗ конкретного городского округа в него не входит.
ФАС признала ошибку муниципальной власти и потребовала исключить спорную норму. Администрации городской Думы было направлено предупреждение об устранении нарушения закона. Однако Дума не согласилась и обратилась в суд, оспаривая предписание ФАС. В качестве аргумента она привела письмо Минстроя и Департамента архитектуры края, утверждающее возможность таких действий. Суд отказал Думе, подтвердив правоту ФАС и застройщика. Тем не менее перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство установлен 51-й статьёй Градостроительного кодекса, иных оснований для такого отказа законом не предусмотрено. Апелляции и кассация закончились тем, что суд поддержал первую инстанцию, и в Новороссийске были вынуждены эту норму исключить.
Вроде бы похожие позиции на территории одного Краснодарского края, но совершенно непрогнозируемые позиции Верховного суда.
Подготовка и утверждение правил землепользования и застройки
За 20 лет Градостроительный кодекс очень сильно поменялся. В наибольшей степени это проявляется в том, как принимаются и утверждаются правила землепользования и застройки.
Без преувеличения ПЗЗ — это главный документ для застройщика, работающего в том или ином муниципальном образовании. Изначально в Градостроительном кодексе была прописана очень жёсткая императивная норма, не допускающая иного толкования или исключения: ПЗЗ утверждаются представительным органом местного самоуправления. Должны быть публичные слушания в отношении такого проекта ПЗЗ длительностью от двух до четырёх месяцев. То есть местные налогоплательщики избирают представительные органы, которые определяют облик своего города.
Спустя примерно девять лет был принят закон, который позволил субъекту Федерации забирать на свой уровень полномочия в сфере утверждения правил землепользования и застройки. Это называется перераспределением полномочий местных властей на уровень субъекта Российской Федерации.
В городах федерального значения: Москва, Санкт-Петербург, Севастополь — ПЗЗ принимаются не представительными органами, а органами исполнительной власти. То есть можно распрощаться с тем, что это отнюдь уже не местный уровень и не представительный орган местного управления.
В 2027 году ввели понятие общественного обсуждения. Есть принципиальное отличие от публичного слушания. Публичное слушание — это очное общение разработчиков документа, властей и населения. А общественное обсуждение — это обсуждение в интернете: например, на Госуслугах, специальном сайте и так далее, где пишутся обращения. Продолжительность слушаний и обсуждений сократили до 1-3 месяцев.
Там, где полномочия ПЗЗ не забрали на уровень Совета Федерации, позволили регионам их перераспределить внутри муниципального уровня. Это могут делать не представительные органы, а органы местных администраций. Например, Московская область сразу же этим воспользовалась.
В Градостроительном кодексе появилась норма, позволяющая субъекту федерации вообще отменять на своей территории любые формы участия общественности в обсуждении градостроительных решений. Теперь Совет Федерации решает, участвует хоть каким-то образом местное население в этих обсуждениях или не участвуют. То есть принятие градостроительных решений доверяется главе администрации. Оспорить его решение население сможет только прямыми пикетами и протестами. На мой взгляд, это плохо, потому что такой подход полностью отделяет человека, живущего и работающего в этом муниципальном образовании, от принятия важнейших решений, которые определяют облик города. Это несмотря на то, что есть чёткая норма, требующая участия граждан в осуществлении деятельности в области градостроительного законодательства. Честь и хвала тем субъектам, которые такие решения не приняли, и где сохраняются хоть какие-то слушания. Например, в Москве где-то с 2022 года нет ни слушаний, ни обсуждений.
Варианты соотношения документов территориального планирования и градостроительного зонирования на местном уровне
Напомню про полномочия. Что касается ПЗЗ и генерального плана, то решение о подготовке принимает местная администрация. В сельском поселении может не подготавливаться по решению представительного ОМСа (без каких-либо условий).
Сохраняется общее правило, что ПЗЗ и генеральный план — это всё-таки местный уровень, но всегда очень много исключений из этого правила. Где-то забирают на уровень субъекта Федерации, где-то распределяют на местную администрацию. Единый документ, который появился где-то с 2023 года, тоже показывает, что главным образом это работа именно субъекта Федерации. В том числе он предопределяет, кто принимает соответствующие решения. Повторюсь, что тенденция за 20 лет — это всемерное уменьшение объёма участия местного сообщества и местных властей в принятии градостроительных решений.
