Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования
Максим Валерьевич Попов
Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
- Территориальное планирование
- Градостроительное зонирование
- Нормативы градостроительного проектирования
- Основные новеллы и тенденции, их значение для застройщиков и правообладателей недвижимости
- Основные новеллы судебной практики
Виды разрешенного использования земельных участков (ФЗ от 30 декабря 2021 года 493-ФЗ)
К вопросу про то, как мы получаем разрешение на строительство в соотношении с ПЗЗ и в соотношении с ГПЗУ в отношении земельного участка. Я напоминаю про то, что было сказано в Земельном кодексе в 2021 году. Тогда описали два важных термина: установление ВРИ и выбор ВРИ.
Установление видов разрешённого использования земельных участков — это их перечисление и определение в градостроительном регламенте к этой территориальной зоне. Допустим, там приняли ПЗЗ, и есть градостроительный регламент — это и есть установление ВРИ для данной территориальной зоны и всех земельных участков.
Но это ещё далеко не всё. Собственник земельного участка должен прийти в Росреестр или Роскадастр и выбрать ВРИ из числа установленных. Самое главное, что указал Земельный кодекс, — вид использования земельного участка (основной или условно разрешённый) считается выбранным с момента внесения сведений об этом в ЕГРН. То есть именно выписка из ЕГРН показывает выбранный вид использования земельного участка. А он должен соответствовать градостроительному регламенту, то есть перечню установленных ВРИ в отношении этого земельного участка. Что касается вспомогательных ВРИ, то их не требуется выносить в ЕГРН, они используются в силу закона. Если мы не хотим столкнуться с требованием инспектора Росреестра, то нужно сделать так, чтобы фактическая деятельность на участке и в здании соответствовала тому, что указано в выписке из ЕГРН.
Как это работает в преломлении к получению разрешения на строительство? Обращаемся к 51-й статье Градостроительного кодекса. В ней указано:
- Часть 1. РнС представляет собой документ, который подтверждает <…> соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом <…>, допустимость размещения ОКСа на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.
- Часть 13. Уполномоченные органы <…> отказывают в выдаче РнС при несоответствии представленных документов <…> разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ и действующим на дату выдачи РнС.
Возникает вопрос, что имеется в виду в этой 51-й статье Градостроительного кодекса: установленные ВРИ, то есть перечисленные в Градостроительном кодексе на данный момент, или выбранные ВРИ, указанные в ЕГРН. На этот вопрос ответа нет, потому что в 51-й статье не указано, какой именно ВРИ земельного участка.
Второе: обратите внимание на формулировку «действующими на дату выдачи РнС». То есть на какую дату смотреть и получать те самые виды разрешённого использования: на момент обращение за РнС или на какую-либо другую дату.
Третий вопрос по аренде земельного участка. Ведь мы часто строим не на собственном участке, а на арендованном у публичного образования. Это относится к первому и второму вопросу про то, какое использование имеется в виду в 51-й статье Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Пример из Новосибирска. Представитель ООО «Союз» пришёл за разрешением на строительство МКД на двух земельных участках. Ему отказали в выдаче РнС по причине того, что в ЕГРН указано назначение земли — общественное питание. Он возразил, что видел подобные случаи и знает, что ВРИ и ЕГРН можно изменить позже, после завершения строительства. Сейчас у него есть ГПЗУ, в котором указано, что разрешена среднеэтажная жилая застройка. Поэтому он считает, что имеет право строить многоквартирный среднеэтажный жилой дом.
Три инстанции удовлетворили требование, ссылаясь на то, что у заявителя есть ГПЗУ, выданный 1 июня 2021 года. В течение трёх лет действовал РнС, ГПЗУ закончился в феврале 2023 года. Поэтому, по мнению инстанций, всё в порядке — они руководствовались трёхлетним сроком действия ГПЗУ.
Мэрия Новосибирска потребовала отменить судебные акты, ссылаясь на изменение градостроительного регламента. Коллегия согласилась, указывая, что ГПЗУ был получен 1 июня 2021 года, а через 8 месяцев поменялся градостроительный регламент, и появилась зона рекреационного назначения (Р-5). Попытки оспорить ПЗЗ не увенчались успехом. Поэтому уполномоченный орган правомерно руководствовался отнюдь не ГПЗУ, пусть даже в рамках его трёхлетнего срока годности. Он использовал именно ЕГРН и действующий ПЗЗ Новосибирска.
Вывод, что ВРИ отражается в ЕГРН и проверяется на дату выдачи РнС. Поэтому главное — это отнюдь не ГПЗУ, а именно текущий набор ВРИ, который предусмотрен в градостроительном регламенте для этой территориальной зоны.
Более того, суды неправомерно отклонили доводы заинтересованных лиц о нахождении земельных участков общества с марта 2023 года в ООПТ лесной парк «Заельцовский бор» Новосибирской области. Об этом было известно и ранее — Правительство области 16 марта 2021 года приняло постановление о необходимости создания этой ООПТ. Суды отказали обществу в признании соответствующих актов.
Получается, что не только ПЗЗ, не только ППТ в отношении этого участка, но также и генеральный план и даже планы властей по созданию в этом месте особо охраняемых территорий — всё имеет значение при получении РнС. В итоге на новом рассмотрении суд отказал в выдаче РнС, и такой отказ является законным.
Напомню, что есть типичный таймлайн: получаем ГПЗУ, проектную документацию, проходим экспертизу, получаем РнС, проходим надзор, получаем разрешение на ввод в эксплуатацию. Идеально, если в течение всего этого срока не будет никаких изменений градостроительной документации. Но если поменялся градостроительный регламент, то есть вероятность, что мы не получим РнС.
Главное для получения РнС — не ГПЗУ, а градостроительный регламент. С конца 2018 по начало 2019 год первостепенными были ГПЗУ, но с 2019 года учитывается именно градостроительный регламент, текущий набор ВРИ и правила землепользования и застройки.
Может быть, что получено разрешение на строительство, но изменился градостроительный регламент, застройщик может и не получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, даже если строительство уже началось. Эта норма по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию регулируется 55-й статьёй Градостроительного кодекса.
В Федеральном законе от 29 декабря 2004 года «О введении в действие ГсК РФ» (10-я часть 4-й статьи) в редакции ФЗ №494-ФЗ прописываются некие моратории на применение жёсткой нормы. В последней редакции от 26 декабря 2024 года указано: если РнС получено до января 2023 года и вы по-прежнему находитесь в состоянии строительства, то есть пока ещё не получили РнВ, то до 1 января 2026 года:
- При выдаче РнВ проверяется соответствие построенного объекта капитального строительства разрешённому использованию и ограничениям не на дату выдачи РнВ, а на дату выдачи РнС
- Положения 5-го пункта 6-й части 55-й статьи Градостроительного кодекса (отказ в выдаче РнВ в случае несоответствия ОКСа разрешённому использованию и ограничениям, действующим на дату выдачи РнВ) не применяются.
Если вы подпадаете под действие этой нормой, хорошо: вы можете спокойно ориентироваться на разрёшенное использование, действующее на дату выдачи РнС. Если же вы получили РнС позже 2023 года, помните о том, что в любой момент могут поменять установленный ВРИ вашего участка, и вы можете не получить разрешение на ввод в эксплуатацию.
Это ненормально, но это так. Поэтому следуем правилу «строим быстро», контролируем изменения ПЗЗ и напоминаем властям, что уже начата стройка, чтобы дольщики не оказались не у дел.
Нормативы градостроительного проектирования
Изначальная концепция, которая была заложена в Градостроительном кодексе, — это то, что объекты коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры нормировало государство через нормативы градостроительного проектирования.То есть сколько нужно школ, больниц, поликлиник, ФОКов и так далее на тысячу жителей, и какая должна быть транспортная доступность.В 2020 году расширили перечень такого рода показателей, убрали ссылку на объекты федерального, регионального, местного значения и оставили абстрактные расчётные показатели.
Также специально указали сферы применения нормативов градостроительного проектирования: территориальное планирование, градостроительное зонирование и документация по планировке территории. Я дословно толкую эту норму и понимаю, что для проекта документации мне НГП смотреть не нужно. То есть обычный проектировщик, работающий с проектной документацией на жилой дом, на склады, вообще может не смотреть на НГП. Потому что они реализуются через генеральный план ПЗЗ и документацию по планировке территории.
Появились дополнительные расчётные показатели: машино-места, озеленнённые территории и, скорее всего, количество зарядок для электромобилей. Главные показатели — это, безусловно, школы, больницы и тому подобное, то есть объекты социального назначения.
Важнейший момент, на который в последние 2-3 года застройщики обращают внимание, — НГП. Власти с помощью НГП пытаются препятствовать выдаче разрешения на строительство. Посмотрим на примерах, как это происходит.
В Новосибирске сложилась интересная ситуация. Застройщик и владелец земельного участка с ВРИ 2.6 (многоэтажная жилая застройка) добился ППТ, где было указано, что на этом участке можно возвести жилые дома смешанной этажности. Это произошло в августе 2022 года. Однако менее чем через год ППТ отменили. Город не захотел, чтобы на этом месте появился жилой комплекс, хотя изначально ВРИ разрешал высотную застройку. Получается, что город сначала разрешил строить жильё, а потом передумал. Застройщику отказали в РнС, объяснив это тем, что в проектной документации нет сведений об обеспеченности будущего жилого комплекса объектами образования. Поблизости нет школ, которые могли бы принять всех учеников из нового района. Однако рядом находилась школа №102. Но выяснилось, что её вместимость 900 мест, а сейчас она уже загружена на 1000. То есть там уже 100 лишних мест. Если построить новый жилой комплекс, дефицит мест в школе станет ещё больше — 373 места.
Суд первой инстанции требования о признании отказа незаконным удовлетворил, однако суды апелляционной и кассационной инстанций это решение отменили. Намерение строить жилой комплекс без учёта перспектив последующего проживания граждан не является достаточным основанием для выдачи РнС. В 51-й статье Градостроительного кодекса есть исчерпывающий перечень отказа от выдачи РнС. Но в ней вы не найдёте необеспеченность здания/дома коммунальной, транспортной, социальной инфраструктурой. Но суды иначе толкуют это понятие.
Они могли руководствоваться «ограничениями, установленными в соответствии с иным законодательством Российской Федерации». Но это очень широкое и некорректное трактование закона. ПЗЗ включают высотную застройку, потому властям необходимо обеспечить эту территорию школами, раз они позволили строить на этом земельном участке многоэтажные квартирные дома. Тем не менее суд принимает иное решение.
Похожая ситуация была в Анапе: застройщику отказали в выдаче РнС из-за отсутствия социальной инфраструктуры. Администрация обосновала это требование. Застройщик должен сам следить за выполнением НГП. В районе, где строится ЖК, мало школ, поэтому власти предложили застройщику самому построить школу. Прокуратура часто предписывает властям не выдавать РнС именно из-за нехватки школ и больниц.
Ещё один пример, на этот раз положительный. В Ростове-на-Дону застройщик обратился за РнС на МКД, но получил отказ из-за отсутствия социальной инфраструктуры. Две инстанции удовлетворили требования застройщика, указав, что строительство социальных объектов — обязанность властей. Однако суд округа отменил их решения, отметив, что власти не планируют строить школы, больницы или детские сады до 2035 года. Суд первой инстанции снова признал отказ недействительным, ссылаясь на 51-ю статью Градостроительного кодекса, где нет основания для отказа в выдаче РнС из-за отсутствия социальных объектов. Застройщик указал, что строительство школ, больниц и детских садов — обязанность властей, так как они финансируются за счёт налогов граждан.
Задача органов местного управления — это обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и интересами частных лиц. Обеспечение городского округа социальной инфраструктурой — это вопросы местного значения. То есть это работа местных властей за те деньги, которые у них есть в бюджете. Опять же, НГП адресованы не застройщику, а городскому округу. Поэтому суд говорит нам не смотреть на НГП при выдаче разрешений на строительство.
В данном случае апелляция и кассация поддержали суд. Но город подал кассационную жалобу в Верховный суд. Скорее всего, во второй кассации примут позицию, которая была уже высказана ранее по Анапе и Новосибирску. Но если вдруг судья Верховного суда будет рассматривать ту самую жалобу, пропустит её и напишет отказной, то это будет очень хороший аргумент к тому, чтобы на него опираться.
Сначала НГП определяет именно то, что может делать сама власть за бюджетные деньги, и только потом позволяет строить на этом земельном участке жильё, допуская это в градостроительном регламенте. Только так должен работать градостроительный регламент в нормальном положении вещей. Но то, что мы видим до сих пор, совершенно не соблюдается. Нас могут немного порадовать только единичные случаи, но они являются исключением из правил. Органы власти в соответствующих вопросах пойдут, скорее всего, через КРТ, несмотря на решениях судов.
Вопрос из зала: Вопрос по КРТ. Власти забыли про школу, а теперь не утверждают ППТ, потому что забыли.
М. Попов: Нет, в этом случае есть договор. Недавно стало известно, что в Котельниках Московской области компания «ПИК» возвела новый микрорайон и уже ввела его в эксплуатацию. Однако представители местных властей обратились с просьбой выделить пять миллиардов рублей на строительство школы, утверждая, что это обязательство застройщика. Дело уже передано в суд, но решение пока не принято. Рекомендую следить за развитием событий. Возможно, они будут перекликаться с вашим случаем. Если в договоре о КРТ не прописано обязательство строить инфраструктуру, то это, безусловно, обязательство публичной стороны.
Уточнение из зала: Нам нужно ППТ, потому что мы имеем дело с жильём. Соответственно, как минимум, ПМТ обязательно. Во-вторых, потому что это КРТ, которое без ППТ не бывает.
М. Попов: Проект явно не пойдёт. Главная проблема — слабая сторона в ситуации застройки, потому что строительство ещё не началось. Кроме того, с экономической точки зрения проект невыгоден. Вам, вероятно, не потянуть ещё один миллиард. В этом случае лучше отказаться от реализации проекта. Необходимо обосновать отказ, потому что это не просто ваши пожелания. Речь идёт о дефолте со стороны публичной стороны. Если договора о КРТ нет, нужно чёткое понимание, что есть промах. Тогда можно уйти без санкций со стороны властей. Это единственный способ. Попробуйте договориться о частичном финансировании: например, предоставить проектную документацию и инженерную подготовку.
Уточнение из зала: На нас ещё детский сад и набережная. Речь идёт о городе Липецке.
М. Попов: Например, ни одно КРТ в Москве не обходится без такого рода обязанностей. В столице действует норматив, обязывающий застройщиков компенсировать городу отсутствие построенной социальной инфраструктуры. Это вообще полностью переворачивает подход с ног на голову. Мы учились, что базис — это экономика, а право — надстройка. Налоги и пошлины идут не на школы, больницы и детские сады. Сейчас экономика главная. Власть сдерживает только экономика. Вряд ли крупные застройщики откажутся от строительства социальной, коммунальной и транспортной инфраструктуры, хотя это задача властей. Если бы существовало общее понимание, что нужно разделять публичную и частную составляющие, то можно было бы начать их распределять. Но, боюсь, это вряд ли случится. Крупные застройщики, возможно, будут экономить на стройматериалах и чём-то ещё, но всё равно будут входить в проекты. Хотя в идеальной ситуации инфраструктуру должна строить публичная власть. Этого сейчас не происходит. Такова экономическая реальность. Экономика важнее, чем право.
Вопрос из зала: Что всё-таки главнее: РНГП или МНГП? Региональные или местные нормативы градостроительного проектирования?
М. Попов: Региональные НГП предопределяют содержание местных НГП. Раньше, когда было более или менее нормальное понимание НГП, региональные НГП являлись минимальными стандартами обеспеченности для местных НГП. У нас есть богатые и бедные поселения. В центральном городе всё хорошо, а в деревнях в 100 км от центра — не очень. Для 1000 жителей нужно 500 мест в школах, но это не всегда выполнимо. Поэтому были разработаны РНГП. Это минимальные стандарты, которые должны быть обеспечены для всех местных НГП. Цель — выравнивание положения всех муниципалитетов в субъекте Федерации.
Но в истории про опорные национальные пункты мы понимаем, что теперь концепция совершенно другая. Допустим, в области выделяется 20 городов, сёл или деревень. Они будут являться приоритетными по жилью, коммунальному обеспечению и так далее. Всё остальное уже не имеет большого значения. Поэтому региональный НГП или местный НГП — сейчас разница уже не столь существенна.
Например, в Москве и Московской области я вижу ситуацию, где есть московские и областные НГП, и они всеобъемлющие. Они диктуют даже высотность зданий. Они даже заходят на территорию, где работают ПЗЗ муниципального образования. Фактически во многих ситуациях РНГП — это инструмент, с помощью которого субъект Федерации предопределяет градостроительную политику на своей территории.
Уточнение из зала: Нам МНГП не выгодно, а РНГП выгодно. Как нам «перепрыгнуть» на РНГП?
М. Попов: Вам это не нужно как застройщику. Вам требуется не НГП, а территориальное планирование, градостроительное зонирование. Если у вас КРТ, то решение о КРТ вообще абстрагируется от территориального планирования и градостроительного зонирования. Единственный источник получения информации для ППТ — это нормативы градостроительного проектирования.
Почитайте, что у вас написано в областных РНГП по сфере их применения. Если написана широкая фраза, что применяются любые ППТ на территории области, тогда попробуйте использовать их для своих целей. Если указан ограниченный перечень применения, то в этом случае делайте выводы на основании такого решения.
Если решение о КРТ и жилой застройке принимала местная администрация по согласованию с регионом, то вам нужно посмотреть универсальные областные РНГП. Это нормативный акт более высокого уровня. Главный документ в рамках КРТ, помимо решения, — это ППТ. Он подпадает под действие нормативов градостроительного проектирования. Но решение КРТ является определяющим. Там есть ВРИ, они уточняются в ППТ.
Если спор по машино-местам, то тут определяющее не что сильнее: РНГП или МНГП, а апелляция к экономике. Или вы будете строить подземную парковку, что очень дорого, или вы позволите их размещать на окружающие ОДС в определённом проценте.
Вопрос из зала: Есть элемент планировочной структуры, застроенный жилыми домами, в отношении которого обязательно должно быть подготовлено ППТ и ПМТ. Но при этом администрация выдала два технических задания двум разным юридическим лицам на разработку ППТ в одном элементе планировочной структуры. Возникает конфликт интересов. Как нам решить этот спор?
М. Попов: Главнее тот, кто раньше придёт за утверждением ППТ. Если будет один ППТ, то другой уже нельзя будет применять. Или нужно будет изменять тот первый ППТ. Это ненормально, тем более, если пересекаются территории.
Уточнение из зала: Они неоднородные. Один ППТ — частный. То есть просто под свой участок человек разрабатывает ППТ, потому что это жильё. А другое КРТ.
М. Попов: По 42-й статье Градостроительного кодекса не требуется делать ППТ для размещения ОКСа. Требуется только там, где красная линия. Жильё не указано в 42-й статье Градостроительного кодекса. ПМТ делается по 11-й статье Земельного кодекса, но ПМТ — это не ППТ. Правильный путь — это гармоничное сочетание двух ППТ. Плюс там не должен один ППТ полностью исключать другой. Цель ППТ во многом — это определить зону размещения ОКСов и показать красные линии. Он не меняет принципиально юридическую составляющую. Он делит на земельные участки, точнее ПМТ. Поэтому, может, и нет особого противоречия. ППТ — это документ, на основе которого происходят какие-то действия. Вы сделаете свой КРТ, другая сторона тоже своей цели добьётся. Это временный документ, который не носит всеобъемлющего характера. Так к этому и можно относиться.
Вопрос из зала: На примере с землями сельскохозяйственного назначения. Правильно ли я поняла, что при утверждении генплана изменение границ населённого пункта, утверждение генплана не гарантирует то, что власти никаким образом не ревизируют ранее принятые решения в отношении земельных участков? То есть лицо, оформляющее на себя земли населённого пункта, в конце может столкнуться с тем, что там земли сельскохозяйственного или промышленного назначения. Это никак не гарантирует защиту его интересов и компенсацию убытков.
М. Попов: Нет, не гарантирует. В 33-й статье Градостроительного кодекса указаны принципы, которым придерживаются при принятии ПЗЗ. Один из них это учёт фактического использования земельных участков. Но ведь учёт — это не автоматическое воспроизводство в градостроительном регламенте текущего выбранного ВРИ. Допустим, по ВРИ может быть многоэтажная застройка, но я считаю, что лучше здесь был бы парк. Я учёл наличие, но принял своё решение. Градостроительство — это сфера, где очень тесно переплетаются юриспруденция и политика, публичный и частный интерес. Суд неоднократно высказываясь по таким поводам. Администрация, которая меняет градостроительный регламент, не должна иметь своей целью наказать какое-то лицо, специально вредить ему. Нужно обосновать некий публичный интерес. Сделать это можно через обоснование, что в городе мало озеленённой территории, люди задыхаются, им надоела многоэтажная застройка. От того, насколько жители муниципального образования воздействуют на представительные органы местного управления, во многом зависят градостроительные решения. Но тенденция такова, что градостроительные решения всё больше отдаляются от местного сообщества и местных жителей. Поэтому, повторюсь, действует принцип — строим быстро.
