Часть 1. Попов М.В. Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования.

Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования. Часть 1

Максим Валерьевич Попов

Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners

Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:

● Современная градостроительная деятельность

● Градостроительное зонирование

● Ключевые документы в сфере градостроительства

● Стратегическое планирование

● Понятие опорных населённых пунктов

● Схемы территориального планирования

 

Основные задачи развития градостроительства в стране описываются в двух ключевых документах. Во-первых, это нормативно-правовые акты, регулирующие градостроительное проектирование. Они устанавливают стандарты комфорта городской среды. Например, сколько школ, больниц, парковок и зелёных зон необходимо на определённое количество жителей в городе или поселке. Именно эти нормативы определяют, как будет развиваться городская инфраструктура.

Где именно будут располагаться школы, больницы, детские сады и другие важные объекты, а также их системы водоотведения и водоснабжения, указано в документах территориального планирования. Это планы, разработанные на уровне Федерации. Они включают схемы территориального планирования России в области транспорта, энергетики и высшего образования. На уровне регионов также существуют свои документы территориального планирования, которые определяют местоположение объектов регионального значения, дорог и особо охраняемых природных территорий.

На уровне муниципалитетов разрабатываются и реализуются генеральные планы городских округов, муниципальных районов, поселений. Также создаётся схема территориального планирования. Это позволяет заранее определить, где разместить объекты федерального, регионального или местного значения.

Планирование высокого уровня включает детализацию в двух документах. Это программы комплексного развития инфраструктуры: коммунальной, транспортной, социальной. Они описывают, где именно будет строиться инфраструктура, за чей счёт и на какие субвенции. Например, за счёт каких средств будут создаваться сети для снабжения или водоотведения.

После каждого принятия генерального плана нужно обязательно предусмотреть программы, определяющие точное местоположение и бюджетные средства и так далее, источники финансирования таких мероприятий. Плюс проводится планировка территории — точное определение местоположения будущих автомобильных дорог, линий электропередачи и тому подобных объектов. Это видение властей, каким образом будет развиваться та или иная территория.

Следующий элемент — это градостроительное зонирование. Это то, что сейчас определяет правовой режим территории, где мы находимся. Это градостроительный регламент, который содержится в правилах землепользования и застройки.

Градостроительный регламент определяет, что и как можно строить. Планировка — это то, что должно быть в будущем, но может и не реализоваться из-за отсутствия денег или желания. А градостроительное зонирование — это уже реальность, которая определяет правовой режим земельного участка. Для застройщика важно не столько планирование, сколько зонирование, так как именно оно сейчас диктует, что можно строить на участке.

Когда уже есть планировка территорий и градостроительное зонирование, возможны два варианта. Если речь идёт о строительстве линейного объекта, то обычно не требуется документация, точно определяющая его местоположение, трассировку и другие характеристики. Если строится нелинейный объект: здание, склады, многоквартирные дома, — то необходим ГПЗУ. Этот план основывается на документации по планировке территории, территориальном планировании и градостроительном зонировании. В этом случае определяются некие требования к земельному участку. Вы получаете ГПЗУ, разрешение на строительство того или иного площадного объекта; вы строите, сдаёте в эксплуатацию, благоустраиваете.

Данная логика нарушается институтом, который получил развитие последние 4-5 лет — комплексное развитие территории (КРТ). По сути, это новый способ определения параметров и допустимости развития той или иной территории. Сегодня в этой области отмечаются серьёзные проблемы. Документация по планировке, которая подготавливается в его развитии, может не учитывать положение генерального плана, ПЗЗ и документацию по планировке территории.

Если муниципальное образование или региональные власти решили, что будет возводиться, например, одноэтажная застройка, и это зафиксировано в генеральном плане и ПЗЗ, то механизм КРТ может полностью изменить ситуацию. Вместо одноэтажной застройки в этом месте может появиться многоэтажный жилой комплекс. Для меня, с точки зрения определения допустимости развития территории, КРТ — это параллельный подход к традиционной документации и способам определения территории. Государству это выгодно, потому что КРТ позволяет переложить обязанности по строительству коммунального транспорта и социальной инфраструктуры, особенно детских садов и школ, на застройщика или конечного покупателя.

Когда ставка рефинансирования была низкой, застройщики могли вкладывать миллиарды в строительство жилья, включая расходы на детские сады и школы. Однако сейчас ставка выросла, спрос снизился, а у государства не хватает средств на льготную ипотеку, поэтому застройщики стали осторожнее. В последнее время я часто вижу, что в аукционах с хорошей социальной нагрузкой не участвуют застройщики. Это связано с тем, что такие проекты требуют больших вложений, а маржинальность сильно снизилась. Будущее таких проектов пока неизвестно. Главное — это экономика проекта. Если она не позволяет окупить затраты из-за высокой социальной нагрузки, даже крупные федеральные застройщики не будут участвовать. В этом случае властям придётся искать другие пути решения.

Если собственник земельного участка планирует строительство, то ему нужно учитывать четыре ключевых документа в сфере градостроительства.

1. Генеральный план муниципального образования определяет функциональное зонирование территории. Этот документ позволяет выяснить, не планируется ли изъятие участка, например, для прокладки магистрали.

2. Правила землепользования и застройки устанавливают градостроительный регламент, который определяет, что можно сделать на участке.

3. Нормативы градостроительного проектирования содержат обязательства по обеспечению будущего здания необходимой инфраструктурой.

4. Комплексное развитие территорий также важно учитывать. Необходимо проверить, не попадает ли участок под программу КРТ, которая может привести к его изъятию.

В последнее время суды неоднократно заявляли, что градостроительство — это сфера, в которой очень сложно и неоднозначно сочетаются два интереса: публичный интерес и частный интерес.

Частный интерес состоит в том, чтобы я получил право на земельный участок и чтобы для меня были установлены строгие и долгосрочные правила. Это значит, что градостроительный регламент и генеральный план не должны меняться. Тогда я смогу спокойно привлекать финансирование и следить за рынком, чтобы решить, что нужно для строительства на этом участке.

У публичных властей другие интересы. Они тоже хотят строить больше и вводить объекты в эксплуатацию, но у них могут быть свои приоритеты. Например, где-то могут сказать: «Хватит строить человейники, давайте лучше сделаем парки и рекреационные зоны». А где-то могут решить: «Нам не нужны деревянные домики в центре города, пусть здесь будут многоэтажные дома». Поэтому баланс между частными и публичными интересами всегда важен. Сейчас я чётко вижу, что приоритет имеет публичный интерес.

Сфера строительства связана с обязательствами по обеспечению нормальной жизнедеятельности: социальные объекты, парковки, озеленение. Государство часто перекладывает эти обязательства на застройщиков и будущих покупателей. Застройщики понимают, что это выгодно: без школ и садиков люди не будут покупать квартиры. Власти имеют программы, но их реализация неясна. Застройщики готовы брать эти обязательства, но это экономически сложно. Тенденция перекладывания расходов на частников сохраняется.

Стратегическое планирование. Может возникнуть вопрос: зачем застройщику или органу власти вдаваться в сложные концепции? Рассмотрим на примерах. Доктрина продовольственной безопасности России и Энергетическая стратегия до 2035 года — это важные документы. Они описывают, как обеспечивается безопасность государства. Но для практических решений, например, в суде, эти документы могут быть крайне полезны.

Возьмём ситуацию, когда участок земли нужно перевести из категории земель населённых пунктов в земли сельхозназначения. Или, например, строительство магистрального трубопровода через сельскохозяйственные земли. В этом случае встаёт вопрос о возможности изъятия земли для государственных нужд.

Другой пример — изъятие участка у сельхозпроизводителя для недропользования. Здесь важно понять, что ценнее: сельское хозяйство или добыча углеводородов. В таких случаях документы по продовольственной безопасности и энергетической стратегии могут стать весомыми аргументами в суде.

Например, в суде может быть доказано, что сельскохозяйственная земля ценнее, чем добыча общераспространенных полезных ископаемых, таких как гравий или песок. Однако если речь идёт о добыче золота или строительстве магистрального нефтепровода в Юго-Восточную Азию или Китай, то эти проекты могут быть признаны более важными для страны, чем сельскохозяйственные земли.

Хотя практика может различаться, суды чаще всего опираются на Доктрину продовольственной безопасности России и Энергетическую стратегию. Эти документы помогают доказать, что именно в каждом конкретном случае наиболее ценно. Таким образом, это не просто абстрактные документы, а реально используемые в судах для доказательства различных аспектов.

Стратегия пространственного развития России до 2030 года — новый документ, которому около года. В нём закреплено понятие опорных населённых пунктов (ОНП). Это города, деревни и поселки, которые получают приоритетное развитие по сравнению с другими территориями региона. Здесь в первую очередь развивается инфраструктура: школы, больницы, дороги. Финансирование таких пунктов значительно превышает средства, выделяемые остальным территориям. Перечень опорных населенных пунктов включает 2160 наименований. Его можно найти на сайте economy.gov.ru. В этих пунктах в первую очередь обеспечивается транспортная связанность, строятся, школы, больницы и детские сады. Все остальные территории получают финансирование по остаточному принципу. В опорных пунктах в первую очередь создаются дороги и медицинская инфраструктура.

Удивительно, но KPI чиновников изменились. До 2024 года одним из ключевых показателей их деятельности было качество городской среды. Этот критерий применялся в основном к губернаторам и структурам уровня Совета Федерации. Теперь же акцент сделан на качество среды в опорных населённых пунктах. То есть раньше учитывалась среда в целом, а теперь внимание сосредоточено только на опорных пунктах. Поэтому именно инфраструктура этих опорных населённых пунктов должна быть приоритетом. Когда будут разрабатываться генеральные планы и схемы территориального планирования муниципальных образований, важно помнить, что именно в опорных пунктах должна быть создана необходимая инфраструктура.

Когда мы принимаем решения о покупке земельного участка, мы учитываем перспективы участия государства в таких расходах. Для этого мы обращаемся к перечню опорных населённых пунктов. Вспоминая 70-е годы прошлого века, стоит отметить кампанию по неперспективным населённым пунктам, которая проводилась в Нечерноземье. Многие жители переселялись из неперспективных населённых пунктов в более благоприятные места. Это было связано с нехваткой бюджетных средств, поэтому государство стимулировало переселение в благоустроенные усадьбы и колхозы.

Сейчас, исходя из этого опыта, мы понимаем, что развитие системы опорных населённых пунктов будет играть ключевую роль в территориальном планировании. Это планирование осуществляется на всех трёх уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном.

На федеральном уровне утверждаются схемы территориального планирования для различных сфер, таких как энергетика, транспорт, медицина, образование, оборона и безопасность. Эти схемы утверждаются решениями правительства Российской Федерации. На региональном уровне разрабатывается схема территориального планирования субъекта федерации, которая обычно охватывает весь регион.

На уровне района создается схема территориального планирования, а на уровне округов и поселений — генеральные планы. Важно отметить, что генеральные планы и ПЗЗ утверждаются на местном уровне и являются основными документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

С 2015 года государство постепенно допускает возможность расширения полномочий в сфере градостроительства на уровне субъекта Российской Федерации. По умолчанию решение о подготовке документа принимает администрация, но утверждать его уже вполне может субъект Российской Федерации. Каждый раз заходя в незнакомый регион, где есть некая инвестиционная площадка, необходимо проверять местную нормативную документацию на предмет того, как в этом субъекте распоряжаются земельными участками, кто готовит градостроительную документацию, генеральные планы, ПЗЗ, планировку территории и так далее.

С 2022 года начали действовать единые документы, объединяющие Генплан и ПЗЗ для территориального планирования и градостроительного зонирования. Это не кодекс, а инкорпорация двух документов. Сейчас такая практика уже стала распространённой. Например, в прошлом году в Краснодаре был принят единый документ «Территориальное планирование и градостроительное зонирование», а сейчас подобная работа ведётся в Самаре. Этот документ уже начал действовать, и это стало модным трендом в территориальном планировании.