Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования. Часть 3
Максим Валерьевич Попов
Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
● Территориальное планирование
● Градостроительное зонирование
● Поиск правильной информации о градостроительном зонировании
● Установление ВРИ земельных участков после 1 марта 2026 года
● Ограничение жилой застройки в ПЗЗ
● Условия строительства МКД
● Нормативы градостроительного проектирования
В нашей стране действует сложная система зонирования, состоящая из двух уровней. Первый уровень — функциональное зонирование, определяемое генеральным планом. Второй уровень — градостроительное зонирование, включающее ПЗЗ и территориальные зоны. Эти два этапа зонирования взаимосвязаны. В каждом генеральном плане есть карта функционального зонирования.
Бывает, что в зонах определяется не только функциональное зонирование, но и параметры будущих зон. Например, во Владивостоке есть жилая зона с ограничением высоты зданий до 30 этажей и определённой плотностью населения — человек на гектар. При разработке ПЗЗ для этой территории необходимо учитывать ограничения, установленные в генеральном плане городского округа «Владивосток».
В 2024 году Минэкомразвития России предложило интересную методическую рекомендацию по территориальному планированию на уровне муниципалитетов. Это кросс-таблица определения назначения использования территории функциональных зон (с учётом взаимосвязей функциональных, территориальных зон и ВРИЗУ). Она служит своеобразной шпаргалкой, объясняя, как правильно формулировать функциональные и территориальные зоны. Это только рекомендации, но они, на мой взгляд, заслуживают внимания и практического применения.
Как зонирование по генплану влияет на текущий режим земельного участка? Формально — никак. В Градостроительном кодексе сказано, что отнесение участка к определённой зоне не изменяет его правовой режим. Однако на практике это не всегда так. Например, 5 февраля 2025 года Верховный Суд вынес решение по делу, связанному с этим вопросом.
Например, земельный участок, на котором сейчас ведётся торговля, по генеральному плану относится к зоне зелёных насаждений. Собственник пытается оспорить это решение, так как не понимает, сможет ли он продолжать вести торговлю или должен будет заниматься озеленением.
Суды первой инстанции и апелляции отказали собственнику. По мнению Верховного суда, с точки зрения публичного интереса и стратегии развития важно, чтобы на этом участке было озеленение. Поэтому допустимо накладывать на текущий вид использования участка функциональную зону, которая ему не соответствует. Это обосновано тем, что рядом проходит дорога Краснодар — Ейск, и озеленение поможет защитить близлежащие СНТ от шума и выхлопных газов.
Нет безусловного сохранения текущего вида использования с точки зрения нового генплана. Генплан и функциональное зонирование можно поменять, как и зонирование по ПЗЗ. Текущий вид использования по ЕГРН не значит, что он не может измениться, если генплан и ПЗЗ изменятся. Нужно внимательно следить за изменениями в генплане. Если он меняется, это может указывать на новые ПЗЗ и территориальные зоны, что может помешать строительству объекта. Поэтому важно строить быстро, учитывая возможные изменения в генеральном плане.
С 2020 года закон разрешил значительно сократить объём генерального плана. Теперь в нём не обязательно указывать карту планируемых объектов или проводить функциональное зонирование. Власти считают, что генпланы утрачивают свою ценность как градостроительные документы. В будущем они станут скорее эссе о развитии муниципального образования.
Градостроительное зонирование. Новая знаковая дата — закон №295-ФЗ. С 1 марта 2026 года у нас есть четыре главных понятия в Земельном кодексе: «установление», «определение», «выбор» и «изменение».
Важно, что у нас появился новый термин — регламент использования земель, включающий градостроительный регламент, лесохозяйственный регламент и положение об ООПТ. В остальном с точки зрения содержания градостроительства ничего не изменилось.
Есть две стадии зонирования: функциональная по генплану и градостроительная по ПЗЗ. Верховный суд установил, что главный документ — это генплан. Если возникает противоречие между генпланом и ПЗЗ, приоритет отдаётся генплану муниципального образования.
Для застройщиков важно помнить об этом. Например, вы заходите в муниципальное образование, где вам обещают, что всё будет хорошо. Возникает вопрос: что проще изменить — генплан или ПЗЗ? ПЗЗ, так как их часто меняют администрации. А генплан принимается на уровне совета или представительного органа местного самоуправления, где могут возникнуть проблемы с комитетом и другие сложности.
Иногда сначала меняют ПЗЗ, а потом генплан. Так делать не стоит, потому что это создает противоречие между документами. В таких случаях приоритет всегда должен быть за генпланом.
Совет, как найти правильную информацию о градостроительном зонировании. Градостроительная проработка онлайн стала платной, но там есть помощник изыскателя, пока ещё бесплатный.
Общая рекомендация — ищем первоисточник. Получается именно текст ПЗЗ, размещенный на сайте муниципального образования в текущей редакции. Однако у нас нет требования публиковать на сайте муниципального образования конечную версию текущей редакции ПЗЗ. Бывает так, что есть редакция первоначальная, и к нему 20 или 30 изменений. Нужно проверять каждое изменение, чтобы понять, что поменялось или нет в отношении земельного участка.
Градостроительный регламент. Три ключевых элемента: вид использования, предельные параметры и дополнительная информация. Перечень параметров до сих пор не является закрытым. Органы власти могут их изменять. Но появилось новое правило. Теперь можно определяться площади земельных участков для вспомогательных видов использования. Например, если у вас есть торговый центр с парковкой, муниципалитет, принимающий ПЗЗ, может установить процент допустимости вспомогательных видов использования. Допустим, не более 20% участка. Это правило действует с марта 2006 года.
Установление ВРИ земельных участков после 1 марта 2026 года. Зафиксировали, что можно установить один основной вид использования земельного участка. Для застройщика зонирование — это набор возможностей и свобода выбора. Чем больше видов использования, тем гибче можно реагировать на экономические и рыночные изменения. Но теперь будет только один вид использования. Примеры — зона «Ф» в Москве и Казани. Власть теперь имеет полное право фиксировать только один вид использования на уровне ПЗЗ для определённого земельного участка, что не очень хорошо, как я полагаю.
Можно ли ограничивать жилую застройку в ПЗЗ без установления градостроительного регламента? За последние 15 лет, когда мы открываем ПЗЗ, мы обычно смотрим на карту градостроительного зонирования и ищем текстовый индекс. Однако текстовая часть ПЗЗ часто бесполезна, так как представляет собой набор информации из градостроительного кодекса, компиляции из других источников и так далее. Теперь эти правила нужно пересмотреть, потому что в ПЗЗ могут быть прописаны важные моменты.
Пример из Сочи: компания получила ГПЗУ в апреле 2019 года. Срок действия ГПЗУ — три года. В марте 2022 года компания получила экспертизу документации и подала заявку на РНС. Им отказали, ссылаясь на изменения в местных актах. В июне 2021 года ввели правило, требующее согласовывать внешний облик зданий с архитектурным советом Сочи. А в июле 2021 года в ПЗЗ появилось уточнение: многоэтажные здания можно строить только в рамках КРТ. Возникает вопрос: могли ли власти отказать в выдаче РНС, если компания не выполнила новые требования? Ведь информация о них появилась только в течение срока действия ГПЗУ. Застройщик подал три иска, требуя признать отказ незаконным. Все инстанции признали его таковым. Компания выиграла дело, так как новые требования не были учтены в ГПЗУ, полученном ранее. Таким образом, застройщик был прав.
Но 28 июля 2021 года вступили в силу новые требования к освоению земельных участков. Застройщику следовало быть в курсе этих изменений и не полагаться исключительно на информацию из ГПЗУ. Необходимо было учитывать актуальные данные, появившиеся в течение срока действия плана. Важно было принять во внимание ограничения на строительство, установленные новыми требованиями. Также следовало учитывать генеральный план города Сочи. Застройщики попытались зайти в надзор, но не получилось. На новом круге им отказали в выдаче РНС. Решение было обусловлено ещё и тем, что в Сочи высокая плотность населения при остром дефиците объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. То есть получается, что вы обязаны соблюдать градостроительные нормативы и правила застройки города.
