Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования. Часть 2.1.
Максим Валерьевич Попов
Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
● Элементы правого режима документов территориального планирования
● Где найти актуальные документы территориального планирования
● Границы населённых пунктов
● Перевод земель
Рассмотрим три элемента правого режима документов территориального планирования. Первый — это объекты публичного значения. Напоминаю, определение очень широкими мазками содержится в Градостроительном кодексе, статья 1, и там есть пункты 18 и 20. Допустим, это объекты, необходимые для существования федеральных полномочий, субъектов федерации и муниципального образования. И второе необходимое условие – это существенное влияние на социально-экономическое развитие федерации, субъектов или муниципального образования. Это очень широкие такие определения. Допустим, если строится новый газопровод «Сила Сибири — 2», предположим, там возможно нет ни копейки денег бюджетных, но понятно, что требуется для развития Российской Федерации.
Поэтому такие объекты являются объектами федерального значения. Есть такой очень хороший формальный критерий. Отнесение объектов к федеральному значению, региональному, муниципальному или неотнесение. Это отображение таких объектов в документах территориального планирования. То есть какие объекты определяются и отражаются в таких документах. По федеральному значению это специальное распоряжение правительства № 162-р, которое определяет, что нужно отображать в территориальном планировании обязательно. Там в большей степени это большого диаметра трубы, это высокое напряжение сети и так далее.
Такие объекты считаются объектами федерального значения. Существует чёткий формальный критерий для их классификации: отнесение к федеральному, региональному, муниципальному значению или отсутствие такового и неотнесение. Это отражается в документах территориального планирования. В них указываются объекты, которые подлежат обязательному включению.
На федеральном уровне действует распоряжение правительства № 162-р. Оно определяет, какие объекты обязательно должны быть включены в территориальное планирование. К таким объектам относятся, например, трубы большого диаметра и сети высокого напряжения.
Когда речь идёт о региональном и местном уровнях, нужно учитывать закон субъекта Российской Федерации. Чтобы понять, относимся ли мы к объекту публичного значения, следует обратиться к федеральному распоряжению. На региональном и местном уровнях мы смотрим на закон субъекта РФ и определяем, подпадают ли наши критерии под объект публичного значения. Это довольно простая ситуация.
В августе 2025 года был утверждён новый план реализации стратегии. В частности, на 2026 год запланированы изменения в территориальном планировании на местном и региональном уровнях. Будут более чётко определены виды объектов регионального и местного значения. Сейчас их критерии часто различаются. Например, в Москве существует генплан, согласно которому объектами регионального значения считаются гостиницы, оптовые рынки сельхозпродукции и другие. Однако, на мой взгляд, некоторые из этих объектов не должны относиться к региональному уровню.
Также планируется разработать схему территориального планирования в сфере связи. Это очень важный документ, так как сейчас такой схемы нет. В ней будут определены ключевые вопросы и направления развития. Схема войдёт во ФГИС ТП.
Вопрос, где найти документы территориального планирования? В ФГИС ТП. Открываем сайт, вводим запрос и переходим на портал Минэкономразвития России. В геоинформационной системе можно найти карты и планы. Например, здесь можно увидеть трассу М7, ведущую из Москвы на восток, или высокоскоростную железнодорожную магистраль (ВСМ), которую планировали построить от Москвы до Адлера. Интересно, что ВСМ планировали запустить ещё к Олимпиаде в Сочи 2014 года, но проект так и не был реализован из-за отсутствия финансирования, возможностей или необходимости. С тех пор эта информация висит в ФГИС ТП, но практической реализации пока нет.
Для бизнеса это может быть важно. Например, если вы покупаете участок для склада, вы можете беспокоиться, что по нему пройдёт ВСМ или иная дорога и ваш участок изымут для государственных нужд. В таком случае вы можете обратиться в РЖД и узнать, планируют ли они строительство. Но пока такой информации нет. Поэтому бизнес старается избегать участков, которые могут попасть под будущее изъятие для государственных нужд. Мы проверяем юридическую чистоту сделок и информируем клиентов о возможных рисках.
Во ФГИС ТП есть не только геоинформационная система с картами, но и обширный файловый архив, где хранятся все генеральные планы, ПЗЗ и схемы планирования. Мы ищем и скачиваем их именно во ФГИС ТП. Информация между генпланом и данными во ФГИС ТП должна быть согласована, однако иногда возникают расхождения. Например, генплан могут принять до его размещения во ФГИС ТП, поэтому важно проверять актуальную версию. Если она не совпадает, нужно запросить информацию о текущей версии или проверить сайт муниципального образования.
В 2024 году появилась НСПД — Национальная система пространственных данных. Её цель — объединить всю геоинформационную информацию России на одном портале. В НСПД есть данные Росреестра, Минприроды, Минкультуры и Минэкономразвития. Кроме того, в НСПД загружают информацию многие субъекты федерации. Пока не все регионы сделали это, но тенденция положительная.
Например, в Новороссийске и на юге России в целом. В 2024 году принят генеральный план Новороссийска. Раньше карты объектов, таких как электросети, водоотведение и водоснабжение, были частью генплана. Сейчас же они часто засекречены. Это очевидно связано с вопросами безопасности и беспилотников, и такие данные не публикуются в открытом доступе.
С одной стороны, это понятно. С другой стороны, если я как обычный юрист работаю над проектом, то мне нужно знать, где проходят магистрали и другие важные объекты. Теперь у меня нет прямого доступа к этой информации. У клиента тоже. Поэтому обычно приходится обращаться в администрацию, чтобы ознакомиться с закрытым генпланом. Не знаю, как к этому относиться, но это, конечно, не очень удобно. Но такова наша реальность. Часто мы просто не видим такую информацию, хотя раньше это было обычным делом. Я хорошо помню, как в департаментах фиксировали местоположение магистральных трубопроводов. Сейчас же их, как правило, нет, потому что они засекречены. В муниципальных образованиях уточняют местоположение будущих автомобильных дорог. Затем соответствующие органы власти готовят документацию, например, Минэнерго России, Росжелдор или Минцифры России.
В 2025 году Счётная палата опубликовала интересную информацию. Аудиторы проанализировали, как строится инфраструктура, больницы и другие объекты. Они выяснили, что часто игнорируют территориальное планирование и создают документацию без учёта генерального плана. Это неправильно, и Счётная палата Российской Федерации обратила внимание на эту проблему.
Статья 27 пункт 5 Земельного кодекса говорит о том, что ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: объекты морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, муниципального значения или местного значения. Ограничатся в обороте, то есть не передаются в частную собственность.
Например, на практике местные власти планировали построить новую городскую магистраль, но не могли найти на это деньги. Поэтому проект оставался только на бумаге — в генплане. Люди, которые хотели купить участки в этом месте, получали отказы, потому что участки не предназначались для строительства. Сроки ограничений на использование земли не указывались. Теперь же ситуация изменилась. Отражение в генплане больше не является достаточным основанием для ограничений на использование земли. Тем, кто хочет приобрести участки, стоит это сделать после марта 2026 года. С этого момента ситуация более благоприятная.
Ещё один ключевой элемент генпланов местного уровня — это границы населённых пунктов. Когда мы говорим о категории «земель», мы имеем в виду границы, установленные в генеральном плане муниципального образования. Изменение категории участка возможно только через корректировку этого плана.
Пример: в Новороссийске господин Мавриди купил 36 гектаров земли для ИЖС. Через четыре года она стала частью населённого пункта Натухаевская. Однако в 2022 году появились отказы, так как выяснилось, что земли относятся к особо ценным продуктивным сельхозугодьям с 2006 года. Суд отказал Мавриди, ссылаясь на отсутствие отмены распоряжения и стратегию безопасности. Власти не учли изменение статуса земель при согласовании генплана. Год назад был принят новый генплан, который снова перевёл земли в сельхозназначение. В материалах по обоснованию это зафиксировано для каждого участка.
Если вы успели построить жилой дом до того, как участок стал частью населённого пункта, то проблем не возникнет. Хотя зарегистрировать его не получится, формально это не страшно. Но те, кто купил землю и не успел построить дом, оказались в сложной ситуации. Они могут только выращивать что-то на участке, но не строить на нём жилой дом. Люди, которые приобрели участки в расчёте жить рядом с Новороссийском в тёплом климате, оказались в невыгодном положении. Они не учли, что власти могут изменить границы населённого пункта.
Когда вы покупаете участок в нашей стране или где-либо ещё в мире, лучше не оставлять его пустым. Лучше строить быстро: чем раньше вы завершите строительство, тем больше шансов избежать изменений в градостроительных планах и других важных моментах. Поэтому важно действовать оперативно. Не стоит ждать, пока накопится достаточно средств, которые, к сожалению, могут не появиться, и что будет возможным строительство именно жилого дома.
Ещё один важный момент. В ноябре 2024 года был принят закон о новых требованиях к Генеральному плану. Согласно закону о переводе земель, перевод считается завершённым, когда информация об этом внесена в ЕГРН. Новые границы должны быть отражены в публичной кадастровой карте. Выписка из ЕГРН не всегда точно отражает статус земельного участка. Поэтому важно проверять актуальную версию генерального плана, чтобы узнать, какие изменения произошли.
Другой пример. В Воронеже возникла ситуация с пересечением интересов. Чтобы не вступать в конфликт с Рослесхозом, было принято решение временно отложить согласование границ города. Вместо этого границу Воронежа нарисовали как проектируемую, но не направили её в ЕГРН. Таким образом, формально она существовала, но фактически не была признана. Депутат Гордумы Никита Панфилов обратился в суд с требованием признать генплан недействительным, так как границы Воронежа с Рослесхозом не были должным образом согласованы. Три инстанции отказали ему, не найдя нарушений. Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в 2024 году отменила генплан, указав, что закон требует обязательного согласования границ населённых пунктов. Без этого генеральный план не может быть принят. После этого был принят новый генплан с нормальными, согласованными границами Воронежа.
Может пройти некоторое время, но информация в ЕГРН может не отразиться. Поэтому смотрим не только в ЕГРН, но и на нормативные акты, генеральный план муниципального образования.
Откройте правила землепользования и застройки вашего города и посмотрите, какая там установлена территориальная зона. Если она изменилась, например, с сельскохозяйственной на жилую застройку, владелец участка может выбрать разрешённый вид использования, указанный в регламенте для этого участка. Если зона по-прежнему сельхозназначения, строительство на этой территории запрещено.
Когда участки включили в состав населённого пункта, нужно было одновременно изменить зонирование, принять новые правила землепользования и застройки или скорректировать территориальные основы для этих земель. Поэтому изучите ПЗЗ, чтобы понять, какие виды использования разрешены для вашей территории. Если вы закажете ГПЗУ, в нём будет ссылка на ПЗЗ с указанием территориальной зоны и перечнем разрешённых видов использования.
