Часть 2. Попов М.В. Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования.

Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования. Часть 2

Максим Валерьевич Попов

Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners

Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:

● Переход от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой

● Передача полномочий в сфере градостроительства

● Мастер-план

● Вовлечение общественности в обсуждение градостроительных документов

 

В 2025 году был принят новый федеральный закон о местном самоуправлении. Подчёркивается, что в единой системе публичной власти. Этот закон породил определённые выводы.

Мы постепенно переходим от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой. Раньше у нас была система: муниципальный район, внутри которого городские и сельские поселения. Это напоминало матрешку — не очень большую, но матрешку. Поэтому мы постепенно переходим к одному уровню. Это выражается в преобразовании всех поселений в муниципальном районе в один муниципальный округ или городской округ, в зависимости от степени урбанизированности данного муниципального образования.

Сейчас во всех регионах наблюдается тенденция к укрупнению муниципальных образований. Например, в поселении принимается генеральный план и ПЗЗ. Эти документы являются основными для градостроительной деятельности. Затем принимается решение преобразовать все поселения в районе в один городской муниципальный округ. То есть поселений больше нет. Возникает вопрос: как теперь действовать с генпланами и ПЗЗ того уровня и того поселения, которые фактически уже не существуют, но их правовой статус неясен? Нового генплана для нового муниципального округа пока нет.

Допустим, нужно перевести участок из одного населённого пункта в другой. Возникает вопрос, можно ли внести изменения в генплан уже несуществующего сельского или городского поселения, если нового генплана для нового муниципального округа ещё нет.

В качестве примера можно привести закон Ивановской области. В этом регионе генплан и ПЗЗ поселений продолжают действовать до принятия территориального планирования и градостроительного зонирования нового муниципального округа. В Белгородской области пошли дальше: пока не будут приняты новые ПЗЗ и генплан именно для Белгородского муниципального округа, можно вносить изменения в генпланы старых поселений. Поскольку на федеральном уровне нет соответствующих положений, важно, чтобы субъекты федерации самостоятельно принимали такие законы и прописывали их у себя.

Если в вашем регионе поселение преобразуется в муниципальный округ, а законодательное собрание не регулирует этот вопрос, напомните, что в России и других регионах есть примеры, позволяющие работать со старыми упразднёнными генпланами поселений.

Если муниципальное образование преобразуется, то за полгода до и полгода после этого события активность значительно снижается. Люди боятся принимать решения, непонятно, кто станет новым главой и как будут распределяться обязанности. Поэтому если у вас есть проекты, связанные с работой над генеральным планом, важно учитывать политические аспекты и быть готовыми к тому, что некоторые процедуры могут занять больше времени.

Эволюция передачи полномочий в сфере градостроительства от местных властей на уровень субъектов Российской Федерации завершена. Если в 2005 году, согласно закону о градостроительной деятельности и Градостроительному кодексу, главным в этой сфере было муниципальное образование, то теперь полномочия по разработке генеральных планов, правил землепользования и застройки и других градостроительных документов закреплены за субъектами федерации.

Мне кажется, это не лучший подход. Я всегда считал, что важнее развивать муниципалитеты и местную власть. Это непросто, потому что я хорошо знаю, как устроена работа администрации сельского поселения в удалённых районах. В таких местах обычно всего две-три комнаты в здании главы района, и там нет нормальных ресурсов или денег. Либо нужно сделать местную власть более реальной, направлять туда налоги и улучшать условия, либо признать, что работа не идёт, и передать полномочия Совету Федерации.

Мастер-план. В прошлом году Минэкономразвития России разработало методические рекомендации, где говорится, что мастер-план — это концепция развития пространства, своего рода эссе о том, как будет развиваться муниципальное образование. На этом этапе мастер-план определяет приоритеты: будет ли развитие больше промышленным или рекреационным. Это первый шаг на пути к генеральному плану муниципального образования. Пока это единственное чёткое нормативное определение мастер-плана на данный момент.

Однако на практике разные органы имеют разные подходы. Есть приказ Минэкомразвития, и конкурирующая точка зрения Минстроя России. У последнего есть понимание, что мастер-план — синоним Единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования. Но пока нет единого понимания того, как должен выглядеть мастер-план и какую роль он будет играть в градостроительной деятельности.

В прошлом году Минэкономразвития России разработало методические рекомендации, где говорится, что мастер-план — это концепция развития пространства, своего рода эссе о том, как будет развиваться муниципальное образование. На этом этапе мастер-план определяет приоритеты: будет ли развитие больше промышленным или рекреационным. Это первый шаг на пути к генеральному плану муниципального образования. Пока это единственное чёткое нормативное определение мастер-плана на данный момент.

Однако на практике разные органы имеют разные подходы. Есть приказ Минэкомразвития, и конкурирующая точка зрения Минстроя России. У последнего есть понимание, что мастер-план — синоним Единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования. Но пока нет единого понимания того, как должен выглядеть мастер-план и какую роль он будет играть в градостроительной деятельности.

Чтобы мастер-план мог быть реализован, должны быть утверждены соответствующие нормативы на уровне субъектов федерации. Первоначальное обсуждение мастер-плана проходит в контексте программы КРТ.

На данный момент мастер-план не имеет чёткого статуса в федеральном законодательстве. Власти признают это и заявляют, что в скором времени появится новый документ, который, возможно, заменит и Генплан, и ПЗЗ. Однако пока это только перспектива. Судя по обсуждениям, властям не очень нравится Генплан. Они считают его устаревшим и плохо адаптирующимся к реальности. Поэтому предлагается заменить его на мастер-план, а дальнейшее регулирование осуществлять в рамках ПЗЗ и документации по планировке территорий.

Например, в Москве за три месяца построили антиковидный госпиталь в чистом поле. Обычно на это ушло бы полгода, если менять генеральный план. Это показывает, что генплан пятилетней давности не мог предусмотреть эпидемию.

О вовлечении общественности в обсуждение градостроительных документов. В Градостроительном кодексе закреплен принцип участия граждан и их объединений в принятии и обсуждении градостроительных решений. Это логично, ведь мы налогоплательщики и собственники недвижимости, и нам важно понимать, что будет происходить вокруг нас в ближайшие годы. Хотя такое участие всегда существовало, власти предпочитали его минимизировать. Были и веские причины для этого. Например, пандемия ковида. Как можно проводить встречи в актовых залах, когда существует угроза заражения? Поэтому власти ввели антиковидные меры, позволяющие проводить обсуждения онлайн или вообще их отменять.

Затем последовали санкции 2022 года. Было решено поддержать застройщиков, чтобы они могли продолжать работу. В результате, по решению субъекта Российской Федерации, слушания и обсуждения могли быть отменены. Таким образом, с 2022 по 2025 годы Совет Федерации имел право полностью запретить или ограничить любые обсуждения.

Иногда власти организуют обсуждения в формате «Активный гражданин». Как это было, например, со строительством здания вместо цирка на проспекте Вернадского. Но это не соответствует принципам Градостроительного кодекса, в котором предусмотрено обсуждение всех градостроительных документов, таких как генеральные планы и ПЗЗ, касающиеся всех нас. Однако эти обсуждения могут быть ограничены на уровне субъекта Российской Федерации.

Повторюсь, что у нас есть три ключевых элемента документов территориального планирования. Это примерное определение мест для автомобильных дорог, особых природных территорий, школ, больниц и других объектов федерального или местного значения. На местном уровне это включает границы населённых пунктов: городов, деревень, поселков. Также это функциональное зонирование, которое является первым шагом к градостроительному зонированию.