Изменения законодательства в области использования лесов и лесопользования
Практика применения лесного, земельного, имущественного законодательства
Алексей Валерьевич Мазуров
Эксперт по земельному и смежному законодательству. Кандидат юридических наук. С 2000 по 2008 год работал в Конституционном Суде РФ
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
- Нововведения в Лесной кодекс Российской Федерации с 2025 года
- Требования к внесению сведений и порядок ведения государственного лесного реестра
- Публичная лесная карта
- Определения Верховного суда Российской Федерации в 2024 году
Статьи Лесного кодекса Российской Федерации приняты ещё в 2021 году, но в действие они введены с 1 января 2025 года.
Статья 93.1. Порядок ведения государственного лесного реестра
13. Созданные до ввода в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы лесного комплекса реестровые дела, лесоустроительная документация, документированная информация государственного лесного реестра, единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней хранятся в электронной форме и (или) на бумажном носителе в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Это своеобразный «мост», переброшенный от старых к новым правилам. Будем надеяться, что содержимое лесного реестра, которое велось по прежним правилам, не потеряется благодаря этой части.
До 2025 года лесной реестр вёлся региональными лесными органами. До этого времени можно было добавлять слова «по субъекту Российской Федерации». Теперь, хотя этих слов по-прежнему нет, можно сказать, что впервые лесной реестр Российской Федерации — единый.
Одна из причин принятия ещё в 2017 году ФЗ, больше известного как «О лесной амнистии», была именно в устранении противоречия между лесными землями по лесному реестру и ЕГРН, то есть не было единого лесного реестра Российской Федерации. Теперь на бумаге он есть. Соответственно, теперь быстрее должны сокращаться противоречия между границами лесных и не лесных земель.
Статья 93.2. Состав сведений государственного лесного реестра
Расширяется состав сведений лесного реестра.
1) Сведения о составе и границах земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса.
До этого лесные службы считали, что надо сначала учесть их в лесном реестре, потом описать границы в координатах, передать их в ЕГРН, Росреестр или Роскадастр, а потом оттуда продублировать в лесной реестр. Сначала границы лесничества должны описываться и вноситься в ЕГРН, а оттуда передаваться в лесной реестр, а не наоборот.
5) Сведения о защитных лесах, об их категориях, эксплуатационных лесах, о резервных лесах, об их границах.
В лесах уже есть множество запретов, а в защитных лесах и ОЗУЛах — дополнительные запреты, прописанные очень щедро. Лесной кодекс запрещает любую деятельность, не соответствующую целевому назначению лесов. ОЗУЛов 32 вида, а защитных лесов около 12, среди которых есть ценные леса с 12 подценными. Поэтому, если предстоит в лесу что-то оформлять, важно выяснить, есть ли в планируемом месте защитный лес или ОЗУЛ.
Есть если такой режим или преподносится лесными службами так, что на участке ничего нельзя делать, то тогда нужно будет изменять его границы. Легко сказать, но часто даже Рослесхоз не может их изменить. Хотя по Лесному кодексу он уполномочен изменять границы защитных лесов и ОЗУЛов. Но часто Рослесхозу нужен документ-предшественник иного — нелесного — органа.
Например, ряд защитных лесов и ОЗУЛов обусловлены близостью к водным объектам. Если не обмелела река, то нет основания двигать границы защитного леса или ОЗУЛа. Но тогда нет смысла с этим отказом обращаться в Рослесхоз.
Если не удаётся перезонировать леса на более мягкий режим в рамках категории земель лесного фонда, приходится проходить тяжёлую процедуру перевода земель лесного фонда в другую категорию земель, потому что иначе невозможно преодолеть данное разногласие.
6) Сведения об особо защитных участках лесов, их границах, о зонах с особыми условиями использования территорий, зелёных зонах, лесопарковых зонах, территориях объектов культурного наследия.
Особо выделены слова о зонах с особыми условиями использования территорий. Они до 2025 года были обязательными к указанию в лесном реестре, но вот именно о ЗОУИТах в лесном реестре до этого времени почти никогда ничего не было. Постепенно ЗОУИТы появляются в ЕГРН. Теперь есть постановление о межведомственном взаимодействии и переведении их в лесной реестр. До сегодняшнего дня в части ЗОУИТов в лесном реестре по субъекту РФ был жуткий пробел.
23) Разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в границах лесничества, сведения о застройщике.
Органы лесного хозяйства уполномочены выдавать разрешение на строительство только в одном случае: если на лесном участке будет строиться капитальный рекреационный объект. От регионального лесного органа в федеральный орган Рослесхоза будет передаваться разрешение на строительство. Если без рекреации, то есть в лесу будет строиться капитальный объект, то РнС выдает нелесной орган. Этот нелесной орган должен по межведомственному взаимодействию пересылать в лесной реестр РнС. Не предусматривалось указывать РнС до 2025 года в лесном реестре, теперь — предусматривается. Так что для желающих понять, что строит в лесу, официальный путь — это получать сведения из лесного реестра.
32) Иные сведения, документы, предусмотренные настоящим Кодексом.
В последний пункт 32 теоретически могут входить вообще все сведения и документы о лесах, какие только предусмотрены Лесным кодексом.
Публичная лесная карта
Все мы слышали о публичной кадастровой карте, которая официально с конца декабря 2024 года есть в Национальной системе пространственных данных. Теперь появляется лесной аналог публичной кадастровой карты — публичная лесная карта. Будем надеяться, что она со временем наполнится нужными многочисленными лесными сведениями. Соответственно, нужно всё вносить в лесной реестр.
Статья 93.4. Внесение сведений в федеральную государственную информационную систему лесного комплекса, размещение документов в ней.
2. Для внесения сведений в государственный лесной реестр и размещения в нём документов оператор обеспечивает органам государственной власти, органам местного самоуправления, уполномоченным в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса на принятие соответствующих решений, рассмотрение документов, возможность внесения соответствующих сведений и размещения документов с использованием информационных технологий и технических средств федеральной государственной информационной системы лесного комплекса в порядке, установленном порядком ведения государственного лесного реестра.
Здесь мы видим слово «оператор», и пока это Рослесхоз. Может быть, он таковым останется, но есть большая вероятность, что Рослесхоз переложит ведение лесного реестра на подведомственное ему учреждение. С большой вероятностью это будет Рослесинфорг, потому что он уже является фактически официальным монополистом в подготовке документов на кадастр и учёт лесных участков. Я так полагаю потому, что мы всё это проходили на примере ЕГРН. Сначала его вёл Росреестр, а потом эту обязанность переложили на тогдашнюю Кадастровую палату, ныне Роскадастр. Постепенно расширяются полномочия Роскадастра в части ведения ЕГРН и представления сведений из него. Сверх этого в Госдуму уже внесён законопроект, чтобы ещё больше полномочий Росреестра передать Роскадастру в части введения ЕГРН. Сравнивая нормативную деятельность о ведении ЕГРН лесного реестра, приходишь к выводу, что оператор Рослесхоз весьма вероятно сменится на оператора Рослесинфорг.
Казалось бы, это «внутренняя кухня» федеральных лесных служб. Но это не так. Только Рослесинфорг сейчас вправе готовить документы на образование, кадастр и учёт лесного участка. Однако очевидно, что он сейчас не очень хорошо справляется с этим. Если его ещё обязать вести лесной реестр, то он ещё меньше будет справляться. Таким образом пока Рослесхоз является оператором.
Требования к внесению
Статья 93.6. Требования к внесению сведений в государственный лесной реестр, формированию в нем документов и оформлению в нём сделок.
2. Случаи, в которых на основании части 1 настоящей статьи федеральная государственная информационная система лесного комплекса должна автоматически обеспечивать отказ во внесении сведений в государственный лесной реестр, в формировании в нём документов в соответствии с частью 4 статьи 93.5 настоящего Кодекса, оформлении в нём сделок с древесиной, устанавливаются порядком ведения государственного лесного реестра, указанным в части 12 статьи 93.1 настоящего Кодекса.
Здесь примечательна фраза, что система должна (просто обязана) автоматически обеспечивать отказ во внесении сведений в государственный лесной реестр. Нет сомнений, что так и будет, потому что содержательно прописаны основания для отказа.
Правила ведения лесного реестра
Они официально вступили в силу с 1 января 2025 года. В правилах есть намёк, что полномочия Рослесхоза могут быть переданы Рослесинфоргу:
Полномочия оператора информационной системы лесного комплекса на основании решения Федерального агентства лесного хозяйства вправе осуществлять подведомственное ему федеральное государственное бюджетное учреждение.
Правила межведомственного информационного взаимодействия при ведении государственного лесного реестра
Данные правила появились только с 2025 года. В них есть подтверждённое положение ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»:
2. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — орган регистрации прав) в течение 5 рабочих дней со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о лесничествах в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон) направляет в Федеральное агентство лесного хозяйства уведомление о внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о лесничествах.
Леса бывают не всегда только сплошной категорией земель лесного фонда. Но, как правило, всё-таки это категория земель лесного фонда. То есть границы лесничества — это часто категория границ земель лесного фонда. Сначала лесники описывают границы и перед тем, как внести их в лесной реестр, должны направить их в ЕГРН, а потом из ЕГРН — в лесной реестр.
4. Орган регистрации прав в течение 5 рабочих дней со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о зоне с особыми условиями использования территорий в соответствии с частью 1 статьи 34 Закона, а также в связи с исправлением ошибок в сведениях о такой зоне в соответствии с частью 3 статьи 61 Закона или со дня исключения сведений о такой зоне из Единого государственного реестра недвижимости направляет в Федеральное агентство лесного хозяйства сведения о местоположении границ соответствующей зоны с указанием реестрового номера границ и даты его присвоения в Едином государственном реестре недвижимости, индивидуального обозначения такой зоны или об исключении из Единого государственного реестра недвижимости сведений о такой зоне с указанием реестрового номера границ и даты исключения.
Это содержимое раздела ЕГРН под названием «Реестр границ», который ведёт Роскадастр. Если когда-нибудь границы ЗОУИТов попадут в ЕГРН, то они должны быть переданы в лесной реестр и там тоже повториться.
5. Орган регистрации прав в течение 5 рабочих дней со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о лесном участке, сведений о правах, ограничениях прав и обременениях лесного участка, внесения изменений в такие сведения, в том числе в связи с исправлением ошибок в соответствии с частями 3 - 5, 9, 11, 15 и 16 статьи 60.2 и частями 1, 3 и 7.1 статьи 61 Закона, снятия с государственного кадастрового учёта лесного участка направляет в Федеральное агентство лесного хозяйства соответствующие сведения о лесном участке, о правах, об ограничениях прав и обременениях лесного участка в объёме сведений, предусмотренных порядком ведения государственного лесного реестра, установленным Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 12 статьи 93.1 Лесного кодекса Российской Федерации.
Кроме ЗОУИТа, в ЕГРН в качестве обременения регистрируется аренда, то есть после регистрации подписанного с лесниками договора аренды лесного участка. Лесники и так об этом обременении знают, но ещё оно сначала регистрируется в ЕГРН, а оттуда передаётся для отображения в лесном реестре.
6. Орган регистрации прав в течение 5 рабочих дней со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений об объекте капитального строительства, созданном в границах лесничества, и (или) об объекте капитального строительства, в отношении которого в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения о расположении на лесном участке, сведений о правах либо со дня внесения изменений в такие сведения, в том числе в связи с исправлением ошибок в соответствии с частями 1 и 3 статьи 61 Закона, или снятия с государственного кадастрового учёта объекта капитального строительства направляет в Федеральное агентство лесного хозяйства такие сведения об объекте капитального строительства.
В Лесном кодексе есть хитрая фраза: «Объект лесной инфраструктуры, когда в нём отпадёт надобность, подлежит сносу». Подобного вы не встретите в Земельном или Градостроительном кодексе.
Допустим, некое лицо законно построило объект на землях лесного фонда, зарегистрировало его в ЕГРН, а потом истёк срок договора аренды лесного участка под постройкой, и по определённым причинам он не был продлён. Появляется риск сноса такого законно построенного объекта, даже если сведения о правах на него есть в ЕГРН. Об этом есть подтверждающее письмо Министерства природных ресурсов. Вне лесов такое невозможно. Вне лесов, если лицо построило объект законно, а потом под постройкой исчезло право на земельный участок, это не является самодостаточным основанием для сноса законно построенного объекта. А в лесах это, к сожалению, допустимо.
В случае выдачи РнС сторонний орган, выдающий его, направляет об этом сведения в Рослесхоз. Региональные лесные службы выдают РнС только для рекреационного строительства. Кто выдаёт РнС для остальных случаев строительства, описывается Градостроительным кодексом. Часто это местная администрация, если полномочия выдачи РнС у неё не забраны региональным законом на региональный уровень.
14. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в течение 5 рабочих дней со дня принятия межведомственной комиссией по рассмотрению заявлений об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, положительного решения о возможности использования земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, предусмотренного Положением об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 г. N 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения», направляет в Федеральное агентство лесного хозяйства информацию об использовании земельного участка в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, в электронной форме.
Данный абзац касается лесов на землях сельскохозяйственного значения. Обычно в таких случаях лицо не специально сажает лес на сельскохозяйственном участке, хотя есть и такие желающие. Обычно лес там сам вырос. Чтобы эта древесная кустарниковая растительность обрела статус леса, процедура узаконивания такого леса прописана в постановлении. Официальный лес из древесной кустарниковой растительности на бывшем сельскохозяйственном поле можно сделать, если это поле не включено в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Например, в Московской области без предварительного исключения из перечня это совершенно невозможно сделать.
Тем не менее есть решения Верховного суда, в которых говорится о необоснованном отказе в оформлении леса на сельскохозяйственной земле. Это делается теми, кто либо не хочет там быстрее вырубать, чтобы пахать и сеять, либо вообще не собирается пахать и сеять, а узаконивает лес. В основном это делается для того, чтобы на категории земель сельскохозяйственного назначения официально, открыто и законно вести рекреационную деятельность.
Я уже говорил о широко содержательных отказных основаниях от внесения в лесной реестр, где системы обязаны выдавать отказ. Имеется всего пять пунктов, но достаточно было бы всего одного:
г) форма и (или) содержание документов, поступивших в соответствии с настоящими Правилами, не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации.
Слова о форме и (или) содержании этого законодательства крайне напоминают формулировки, которые содержатся в пункте 7, части 1 статьи 26 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в качестве оснований приостановления кадастрового учёта и регистрации прав на объект недвижимости. По практике многих лет именно это основание в ЕГРН для большинства всех земельных участков в стране является самым распространённым основанием приостановления, которое через три месяца часто переходит в отказ.
Правила подготовки документации по планировке территории
Правила подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятия решения об утверждении документации по планировке территории, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или её отдельных частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению, а также подготовки и утверждения проекта планировки территории в отношении территорий исторических поселений федерального и регионального значения.
В некоторых случаях по закону требуется подготовить ППМТ. Это то же самое, что и документация по планировке территории. В лесах такие документы необходимы, если планируется допустимое капитальное строительство. Допустим, проект планировки и межевания территории подготовлен. Его нужно отправить на согласование в орган лесного хозяйства. Это может быть департамент или комитет министерства лесного хозяйства субъекта Российской Федерации. Согласование, естественно, может сопровождаться отказами, которые предусмотрены правилами.
Вот некоторые основания для отказа в согласовании:
а) Размещение объекта капитального строительства, предусмотренного документацией по планировке территории, не допускается в соответствии с требованиями лесного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий.
За подпунктом а) скрывается довольно пёстрое лесное законодательство: Лесной кодекс и многочисленные подзаконные акты в его исполнении. Допустим, поменялся Лесной кодекс и в коем-то веке позволил в лесах что-то новое, а не запретил. Но при этом подзаконные акты в его исполнении пока не поменялись. Например, Лесной кодекс содержит отсылку к перечню допустимых объектов с разбивкой по разным лесам, утверждаемым распоряжением Правительства. Допустим, в Лесной кодекс добавили прямым текстом новый объект к размещению, а в распоряжениях Правительства пока не отобразили. Это уже даёт повод региональному лесному органу отказать в согласовании по ППМТ, так как в распоряжении Правительства в перечне данных объектов нет. В то, что новый закон главнее старого распоряжения, далеко не все лесные службы верят.
б) Размещение объекта капитального строительства (за исключением линейных объектов), предусмотренного документацией по планировке территории, не соответствует лесохозяйственному регламенту, положению об особо охраняемой природной территории, утвержденным применительно к территории, в границах которой планируется размещение такого объекта.
Речь идёт о лесохозяйственном регламенте, который является региональным нормативным актом. Здесь ситуация ещё более сложная. Допустим, все федеральные акты гармонично разрешают определённые действия в лесничестве, на которое утверждён хозяйственный регламент. Однако в самом лесохозяйственном регламенте эти положения могут быть не отображены. Лесохозяйственные регламенты изменчивы, в некоторых регионах их полностью обновляют каждый год, и не всегда удается своевременно учесть все нюансы.
Несколько месяцев назад я готовил большую письменную консультацию для одного из наших регионов. Там среди лесов находилось озеро. На этом озере по ФЗ «О рыболовстве» было оформлено рыбоводство. Добраться до озера рыбой, на вылов которой оформлены документы, можно только через лес. Чтобы перевозить её, необходимо разместить соответствующие объекты на прилегающей к озеру территории. Оказалось, что лесные службы в курсе, но регламент лесничества не предусматривает цель рыбоводства. Региональные лесные службы сослались на основание для отказа в предоставлении лесного участка в аренду. В старых лесных актах есть аналогичное основание, которое указывает на несоответствие деятельности лесному регламенту.
в) Размещение объекта капитального строительства, предусмотренного документацией по планировке территории, возможно при условии перевода земельных участков из состава земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов в земли иных категорий, но такой перевод не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Поняв, что в лесу действует жёсткий режим, некоторые всерьёз рассматривают перевод лесных территорий в другую категорию. Но даже если для этого подготовлен ППМТ, но перевод всё равно не допускается. Есть параллельное законодательство, которое даже с ППМТ не поможет вам осуществить перевод земель лесного фонда, допустим, в земли промышленности.
В соответствии с положениями Водного кодекса в зонах охраны водных объектов запрещена добыча песчано-гравийной смеси. Даже если изменить категорию земель лесного фонда на земли промышленности, что, конечно, невозможно, то это не даст разрешения на добычу. В Водном кодексе существует запрет на подобные действия.
Учитывая все эти пункты, вероятность того, что проект по ППМТ будет отклонён, довольно высока. Однако повезёт тем, кто может работать в лесном фонде без необходимости готовить проект по ППМТ по законодательству.
