В силу своей работы я сталкиваюсь с негативными аспектами градостроительной документации и ГПЗУ, поэтому я в большей степени расскажу о проблемах, которые встречаются на практике, и о тех решениях, которые подсказывает судебная практика и наша работа. Я начну с эволюции ГПЗУ как документа.
Максим Валерьевич Попов
Юридическая компания
Bryan Cave Leighton Paisner
Эволюция за три прошедших года настолько существенна, что её можно считать даже революцией. С теми представлениями, которые были у нас о ГПЗУ три года назад, абсолютно некорректно работать сейчас. Это противоречие часто порождает у застройщиков слишком оптимистичные и завышенные ожидания от ГПЗУ как от документа. Это не так. Я проиллюстрирую свою позицию примерами из судебной практики.
До 2017 года ГПЗУ являлся видом документации по планировке территории. То есть были привычные нам ППТ и ПМТ, два вида документации, а третий — это был градостроительный план земельного участка. Напомню, что когда мы обращались за выдачей разрешения на строительство, то в соответствии с формулировкой 51-й статьи Градостроительного кодекса, проверялось соответствие проектной документации требованиям ГПЗУ, потому что он был частью документации по планировке территории. Также ГПЗУ представлял собой в какой-то степени даже некий элемент разрешительной документации на строительство. Если взять Москву, то здесь очень долгое время ГПЗУ был документом, который, по сути, выражал волю Правительства города на размещение объекта. То есть ГПЗУ выдавался, изменялся, отменялся, требовалось решение такого уважаемого коллегиального органа, как градостроительная комиссия для выдачи ГПЗУ. ГПЗУ в Москве всегда был нечто большим, чем просто некий информационный документ.
В 2017 году произошло следующее. Базовый закон на тот момент — это 373-ФЗ, который чётко сказал, что ГПЗУ — это больше не вид документации по планировке территории. Даже статья о ГПЗУ перешла из главы о документации по планировке в главу об информационном обеспечении градостроительной деятельности. Тогда формулировалось, что ГПЗУ — это некий аналог выписки из ЕГРН. Мы получаем выписку из ЕГРН и видим некий срез информации о правовом режиме нашего земельного участка или нашей недвижимости. То же самое и ГПЗУ — это срез информации о градостроительной документации более высокого уровня в отношении нашего земельного участка, что в Генплане, что в ПЗЗ, что в ППТ и так далее.
Одновременно было прописано, что ГПЗУ отныне имеет срок действия. Три года по общему правилу, плюс субъекты федерации — от трёх до восьми лет, но, как правило, три года. Суть этого правила в том, что, исходя из концепции закона от 1 января 2017 года, получив ГПЗУ, мы могли надеяться, что в течение трёх лет мы будем спокойно проектировать и получать разрешение на строительство. При этом нас не будут волновать какие-либо изменения в градостроительной документации, которые происходят в это время.
Дальше посмотрим более подробно. Тогда в 51-й статье было написано, что, когда мы приходили за выдачей разрешения на строительство (РНС), то смотрели на градрегламент, на ЗОУИТы, на дату выдачи ГПЗУ. Повторюсь ещё раз: концепция была весьма либеральна и в пользу застройщика. Получив ГПЗУ, мы могли уверенно с вами работать на протяжении трёх лет, делать проектную документацию, её экспертизу, получать РНС, потом строить.
Однако было озвучено принципиальное изменение. До января 2017 года 51-я статья говорила, что соответствие проектной документации проверяется на требования ГПЗУ. Поскольку теперь ГПЗУ — это не вид документации по планировке, то требовать он не может. Поэтому, если вы сейчас откроете 51-ю статью, пункт 1, часть 1, то увидите требования к градостроительному регламенту, а не ГПЗУ. В этом проявилось первое снижение роли ГПЗУ. Далее посмотрим, к чему это привело на конкретных примерах.
До января 2017 года ГПЗУ могло получить заинтересованное лицо. Это было странно, потому что, с одной стороны, ГПЗУ — это был вид документации по планировке территории, но получить его могло заинтересованное лицо. С 1 января 2017 года общее правило — только правообладатель земельного участка может получить ГПЗУ, но теперь это просто информационный документ.
Кто считается правообладателем земельного участка? Казалось бы: собственники земельного участка и их арендаторы — это стандартный набор титулов. Но возник следующий вопрос: если я использую земельный участок на условии сервитута (не важно, частного сервитута или на публичную землю), то вправе ли я рассчитывать на получение ГПЗУ для размещения площадного объекта? Напрямую ответа на этот вопрос нет, и нам приходится в такой ситуации думать, что такое «правообладатель земельного участка». Если мы посмотрим на Земельный кодекс, там есть виды прав на земельные участки: и собственность, и аренда, и право постоянного и бессрочного пользования. В Градостроительном кодексе этого понятия не раскрывается. Но здесь мы защищаем широкий подход: если Градостроительный кодекс позволяет получить РНС лицу, обладающему участком на праве сервитута, то он вправе обращаться за таким разрешением и прикладывать ГПЗУ. Поэтому можно доказывать, что сервитут тоже является тем правом, которое позволяет обратиться и получить ГПЗУ в отношении земельного участка.
Не прошло буквально и полутора лет, как последовало новое очень принципиальное изменение — 342-ФЗ от августа 2018 года. Теперь Градостроительный кодекс говорит о том, что, когда мы получаем РНС или РНВ (разрешение на ввод в эксплуатацию), то на дачу выдачи ГПЗУ смотрят только в части соблюдения требований к строительству и реконструкции объекта, допустим, этажности. В части разрешённого использования земельного участка и ЗОУИТов смотрят на дату обращения за РНС и РНВ. Таким образом, ГПЗУ, выданный, допустим, два года назад уже может не отвечать тем актуальным изменениям, которые произошли в ПЗЗ. Что в такой ситуации делать, мы посмотрим дальше.
Ещё раз: июль 2016 года — ГПЗУ, срок действия, и поэтому мы можем надеяться, что за три года ничего не произойдёт. Спустя два года — откат назад. ГПЗУ имеет значение только для требования к строительству и реконструкции ОКСа. Имеется в виду в большей степени этажность, плотность и так далее. Если вдруг поменяется разрешённое использование или появится новый ЗОУИТ, возникнет гораздо больше проблем.
Что касается дальнейших изменений в 283-ФЗ. Появился совершенно отдельный конгломерат норм, который касается объектов федерального, регионального и местного значения, только объектов публичного значения. В частности, было сказано: если есть определённые условия, то есть ОКС публичного значения размещается на публичной земле, плюс свободный земельный участок, то можно получать ГПЗУ до образования земельного участка. Градостроительный план чего? Земельного участка. Но участка пока ещё формально нет, потому что он появляется только с кадастровым учётом. Требуется всего лишь проект межевания территории, где уже показывается конфигурация будущего земельного участка или схема расположения участка на КПТ. Это, опять же, направлено на то, чтобы запараллелить для застройщиков объектов публичного значения, оформления документации на землю, оформления земельных отношений и оформление градостроительных отношений. Главное, чтобы был построен объект публичного значения. Такое требование ставит себе целью законодательство.
В январе 2017 года было сказано, что старый ГПЗУ действует три года. Казалось бы, до 1 января 2020 года. Но было сказано, что нужно смотреть с 1 июля 2017 года, плюс три года, равно 1 июля 2020 года. До этой даты действовал старый ГПЗУ. Но напомню, что сейчас и эти ГПЗУ продлились ещё не на один год в связи с коронавирусом.
Последнее к вопросу: согласно этому нормативному акту не требуется ГПЗУ на площадные объекты в составе линейного объекта. Допустим, вы строите газопровод. Протяженная линейная часть находится под землёй, плюс есть наземные объекты, типа объектов электрохимической защиты, перекачивающей станции. В этом случае достаточно одного ППТ, который также информационно отображает площадные объекты, располагающиеся на земле. Это тоже достаточно неплохо.
К чему мы приходим сейчас с точки зрения ГПЗУ. У него две ипостаси, два главных значения:
- Это информационный документ, то есть некий аналог выписки из ЕГРН в отношении недвижимости. Это, грубо говоря, выписка из градостроительной документации в отношении нашего земельного участка. Только для правообладателя земельного участка такой документ доступен.
- Это один из документов, необходимых для получения РНС. Правда, в данный момент большее значение имеет отнюдь не ГПЗУ, а именно градостроительный регламент, действующий на дату обращения за выдачей РНС, и те ЗОУИТы, которые в этот момент существуют в отношении данного земельного участка.
Первый аспект в том, что ГПЗУ — это информационный документ, который призван снабдить нас актуальной и достоверной информацией об окружающей обстановке и о том, что у нас находится на земельном участке. Давайте посмотрим, насколько достоверен ГПЗУ, который выдаётся сейчас.
Первый пример в городе Оренбурге. В 2014 году компания получила ГПЗУ, который допускал размещение многоквартирного дома. Всё нормально, «вафельная» штриховка, ограничений особо никаких нет, начали строить МКД, получили разрешение на строительство. Спустя два года приходит Ространснадзор и штрафует компанию за то, что она строит свой МКД в зоне подлёта воздушных судов. Компания обращается в суд, пытаясь оспорить этот штраф и указывая, что они получили ГПЗУ. На что суд говорит дословно следующее: «Невнесение администрацией города Оренбурга в градостроительный план земельных участков информации о необходимости соблюдения особых условий использования территории при аэродроме не освобождает общество от исполнения требований воздушного законодательства Российской Федерации». То есть они не получили согласие Росавиации на размещение своего МКД, думая, что там никакой зоны нет, потому что её нет в ГПЗУ. На что суд говорит: «Неважно, есть она в ГПЗУ или её нет. Всё равно нужно соблюдать требования».
Даже если вы видите, что ГПЗУ «чистый», не доверяйте этому на 100%, потому что там вполне может быть ЗОУИТ. Положения о ЗОУИТах мы ждём уже много лет. Постоянно переходный период. Это, к сожалению, влечёт за собой проблемы, когда у застройщиков нет единого достоверного источника информации о тех ограничениях, которые существуют в отношении земельного участка. ГПЗУ, который сейчас призван быть, казалось бы, абсолютно достоверным источником информации, таковым не является.
Следующий пример. В 2012 году были установлены зоны охраны объекта культурного наследия. Напомню: если у нас есть объект культурного наследия, то вокруг него есть два типа ЗОУИТов:
- Защитная зона в 150-200 метров, которая автоматически ставится только в силу того, что есть объект культурного наследия. Условно говоря, это расстояние вокруг церкви, музея, памятника и так далее.
- Помимо этого, есть ещё индивидуальные ЗОУИТы, называемые «зоной охраны объекта культурного наследия». Там требуется проводить историко-культурную экспертизу, а это уже достаточно большая индивидуальная работа.
Застройщик, желающий строить объект неподалёку от памятников, получает ГПЗУ, где информационно отображены зоны охраны. Их нужно соблюдать. Застройщик, апеллируя процессуальные аспекты, добивается решения суда общей юрисдикции, согласно которому из ГПЗУ исключается информация о зонах охраны объекта культурного наследия. Они добились результата. ГПЗУ у них «чистый», без объектов культурного наследия. Далее застройщик идёт к органу власти получать решение на строительство. Ему орган власти отказывает, несмотря на то, что ГПЗУ «чистый». Он настаивает на том, что там всё-таки есть объекты культурного наследия и есть зоны охраны. Компания идёт в суд, оспаривая отказ органа власти. В первой инстанции суд говорит, что отказ законен, потому что зона есть, несмотря на то, что её нет в ГПЗУ. Кассация поправляет суд первой инстанции: отказ незаконен, потому что есть ГПЗУ.
В итоге Верховный суд сказал, что отказ законен. Потому что главное — это отнюдь не ГПЗУ, а установлен ЗОУИТ или нет. Поэтому, если есть противоречие, то мы рассматриваем не формулу, а содержание, суть. Нужно перепроверять много раз, какие есть ограничения в использовании и соответствует ли это реальности или нет.
Третий пример. Московская область пишет добавление, что зоны подлежат уточнению с учётом требований НПА про зоны санитарной охраны (ЗСО) источников питьевого водоснабжения. Такие ситуации встречаются во всей России. Просто не путайте ЗСО с санитарно-защитной зоной. ЗСО — это очень опасный ЗОУИТ, потому что он, как правило, не отображается, на местности его не видно. Что касается Московской области, то здесь вообще ЗСО Московского водопровода. Есть три нормативных акта, которые определяют границы этого водопровода. 1940 года, 1941 года и 1980 года. Три разных акта, которые говорят примерно об одном и том же, но в них есть ограничения: запрещено пасти скот, мыть скот и стирать бельё в реках. Всё потому, что никто не понимает, где проходит граница ЗСО Московского водопровода, поэтому и пишут такую фразу в ГПЗУ.
На сайте Президента опубликованы поручения от 2020 года, в которых сказано, что, пока у нас нет чётких границ ЗСО Московского водопровода, С. Собянину и А. Воробьёву предписано не допускать предоставление земельных участков вблизи этих объектов. Обещают, что положение о ЗСО появится в мае 2020 года. Но до 2022 года у нас пока переходный период, поэтому в такой ситуации мы не знаем, можно здесь строить или нет, потому что нет нормальной нормативной правовой базы.
То же самое касается границы лесного фонда. Опять же, к вопросу о том, насколько наше ГПЗУ достоверно в части того, каким образом можно строить на земельном участке. Многие настаивают на снижении срока выдачи ГПЗУ. Но нужно работать именно по сути, улучшать информационное обеспечение. Сделать, наконец, положение о ЗОУИТах и чтобы они все были в ЕГРН. Тем не менее, общее правило таково, что бесплатно ГПЗУ выдаётся, как правило, в течение 14 рабочих дней. Это госуслуга, всё есть в электронной форме, через МФЦ.
Когда могут отказать в выдаче ГПЗУ. Как ни странно, в Градостроительном кодексе эти вопросы явно не сформулированы. Однако есть два главных основания. Первое — это когда за ГПЗУ обратился не правообладатель земельного участка, а какое-либо лицо. Помним об изменениях в пользу застройщиков объектов публичного значения. То есть теперь можно обратиться, даже ещё пока не имея права на такой земельный участок. Главное, чтобы строился объект публичного значения, и в этом случае можно получать ГПЗ в отношении пока ещё не образованного земельного участка.
Второе — это когда в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, отсутствует утверждённая документация по планировке территории. Главные такие случаи — это комплексное устойчивое развитие территории (КУРТ).
ВРЕЗ
ГПЗУ выдаётся в течение 14 рабочих дней после получения заявления о выдаче. Отсутствие установленных красных линий, по сути, препятствует выдаче ГПЗУ. В выдаче ГПЗУ можно отказать, если в отношении этого участка ранее ГПЗУ уже выдавался.
Положение нынешнего Градостроительного кодекса в том, что для строительства площадных объектов документация по планировке не нужна по общему правилу, но она нужна для линейных объектов. Поэтому, если у вас площадка, и есть ППТ на большой квартал, на площадную структуру, то это одно. Если вы строите там линейный объект, то на него требуется отдельная документация по планировке территории, в которой есть особые требования к содержанию, к составу и так далее. Поэтому на одну территорию может быть два, три и больше наборов документации по планировке, но они имеют разное значение. Документация по планировке площадного объекта постепенно будет уходить в прошлое. Сейчас это прописывается в большей степени тогда, когда есть КУРТы.
Так происходит потому, что законодатель полагает, что в таких ситуациях обязательно сначала сделают документы по планировке. Когда будет понимание, что вы планируете большой квартал, то только после этого вы получаете ГПЗУ и начинаете строить. Раньше застройщик МКД продавал квартиры, строил башни и исчезал. В полях стояли МКД без какой-либо инфраструктуры. Теперь сначала документация по планировке территории, только потом ГПЗУ. Если вы делаете КУРТ, то там очень жёсткие графики освоения.
Дума в первом чтении приняла закон в ноябре 2020 года об очередной реформе КУРТов. Напомню, что сейчас есть такие инструменты, как комплексное освоение территории, развитие застроенной территории и комплексное развитие территории. Многообразие этих инструментов будет заменено одним — комплексным развитием территории. Оно получит черты наиболее жёсткого и мощного инструмента, который позволяет, в том числе, изымать земельные участки у частных лиц под крупные проекты. За судьбой этого законопроекта можно следить на сайте Госдумы: № 1023225-7. Не исключено, что о КУРТе нужно забывать, так как будет новый закон, который сделает реновацию по московскому типу, применимую для всей страны. Главная новелла — это то, что Совет Федерации получит право утверждать некие адресные программы сноса домов, и под них возможно будет осуществлять такого рода проекты. Когда мы говорим о ГПЗУ и о ДПТ, то ДПТ необходима больше всего там, где есть КУРТы и линейные объекты. Для обычных площадных объектов, как правило, она не является необходимой.
В августе 2019 года было изменение 283-ФЗ, который сказал, что красные линии теперь отображают только границы земель общего пользования и не отображают границы линейных объектов. При этом некоторые забывают о другой новелле. Напомню, что красные линии — это линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению и отмене документацией по планировке территории. Формулировки «подлежат установлению» раньше не было. Было просто написано: «Красная линия обозначает границы территории общего пользования».
Пример, к чему это привело на практике. Физическое лицо обратилось за выдачей ГПЗУ, и ему было отказано, потому что земельный участок, в отношении которого он просил ГПЗУ, располагался в пределах квартала, где не было документации по планировке территории и, следовательно, не было красных линий. Поскольку в новой редакции 1-й статьи Градостроительного кодекса красной линией обозначаются именно как императивно подлежащие установлению в документации по планировке, то, пока у тебя нет красных линий, ты не получишь ГПЗУ.
Получается, что теперь нужно смотреть, есть ДПТ на мой квартал или нет. Если её нет, то получается, что нет красных линий. Если они раньше не были установлены, то есть шанс отказа в выдаче ГПЗУ, потому что в такой ситуации по закону обязательна разработка документации по планировке территории.
Если нужно делить земельный участок, а там красные линии, то, если ваш орган местного самоуправления вспомнит про эту норму и почитает судебную практику, то он вполне может отказать, и бороться с таким отказом будет достаточно сложно. Поэтому в этом случае приходится думать и планировать: не придётся ли платить за то, чтобы делать ППТ в отношении территории квартала. Может оказаться, что у местных властей таких денег на это попросту нет. И если мы имеем право требовать выдачи ГПЗУ в течение 14 дней, то мы не имеем права обязать орган власти обеспечить подготовку документации по планировке территории.
Эти два решения Верховного суда — уже достаточно прочная основа. Очень надеюсь, что такая судебная практика будет каким-либо образом преодолена или будет изменён закон. Но пока есть вероятность, что нам придётся оплачивать ДПТ в отношении этого квартала, где находится земельный участок, в отношении которого мы хотим получить ГПЗУ.
Ещё один вопрос: можно ли получить ГПЗУ, если уже есть ГПЗУ, срок действия которого пока ещё не истёк. Повторюсь: ГПЗУ, по сути, — это аналог выписки из ЕГРН. ЕГРН в отношении нашей недвижимости можно получить сегодня, даже если мы получали его вчера. Это лишь информационный документ, который вы хотите иметь о недвижимости. Почему бы не сделать в отношении ГПЗУ? Как ни странно, были некоторые судебные акты, которые подтверждали правоту органов власти, отказывавших в выдаче ГПЗУ, потому что он уже есть.
Хорошо, что есть противоположная практика, которая говорит, что в законе нет нормы, позволяющей отказывать в выдаче ГПЗУ потому, что есть ГПЗУ, выданный ранее и пока ещё действующий. С такими вещами вполне можно и нужно бороться, в том числе, используя положительное обоснование в соответствующих решениях судов.
Ещё относительно сложностей при выдаче ГПЗУ. Вопрос, который я часто слышу от клиентов и почти всегда на семинарах: можно ли получить ГПЗУ в отношении двух и более земельных участков. Такой вопрос встречается потому, что часто мы строим не на одном земельном участке, а у нас есть некое «лоскутное одеяло». Один участок, потом другой, третий, четвёртый — и вот уже нужно строить один ОКС на двух-трёх, даже большем количестве земельных участков. У меня был клиент, фабрика которого располагалась на 14 земельных участках. Казалось бы, можно объединить их. Но одни участки были в собственности, другие — в аренде. Одни категории «земли населённых пунктов», другие — земли промышленности. Их нельзя объединить в земельный участок, а нужно строить ОКС на одной площадке. Если не получается объединить земельные участки, то нужно искать креативные решения.
До 2017 года было послабление: ГПЗУ можно было делать в составе проекта межевания территории (ПМТ). Мы делали ПМТ на несколько земельных участков и говорили, что это также часть чертежа ГПЗУ, заполняли всё вафельной штриховкой, несмотря на земельные участки на их границе. И это проходило.
Однако всё-таки были проблемы с такими аспектами. В 2012 году органы власти в Краснодарском крае выдали юридическому лицу ГПЗУ на два земельных участка. В 2017 году это общество пошло за выдачей РНС на эти два земельных участка, приложив тот самый ГПЗУ. Ему отказали в выдаче РНС, ссылаясь на то, что не должны были выдавать ГПЗУ на два земельных участка. ГПЗУ вроде бы есть и позволяет обращаться за выдачей РНС. Но если в нём есть некие проблемы, то мы, скорее всего, получим отказ, и оспорить его будет достаточно сложно. В том случае суд сказал, что возможность подготовки и выдачи ГПЗУ в виде отдельного документа в отношении нескольких земельных участков законом не предусмотрена. Это постановление арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 июня 2019 года по делу № А32-36 347/2017. Поэтому, когда есть два земельных участка, то приходится делать, чтобы один ОКС был на одном участке, другой — на другом земельном участке. Но, к сожалению, это общая проблема, которая пока совершенно не решается на уровне закона.
Казалось бы, ГПЗУ — это такая вещь, которая достаточно чётко прописана на федеральном уровне. Но существуют и региональные особенности. Например, Москва — это абсолютно выбивающийся из общего плана субъект Российской Федерации. В Москве вам могут отказать в выдаче ГПЗУ, например, если вдруг на земельном участке обнаружится объект с признаками самовольной постройки.
Далее. Застройщики знают ситуацию, когда мы получили ГПЗУ, начали строить, и вдруг у нас возникает необходимость в разделе земельного участка, на который уже выдан ГПЗУ. С 2011 года действовала норма, согласно которой, если ты разделяешь участок, выделяешь из него земельный участок или его перераспределяешь, то в этом случае обязательно нужно получить ГПЗУ на новый образованный земельный участок. Это было на протяжении восьми лет до того момента, когда в июне 2019 года изменили закон и сказали: если ты разделяешь земельный участок или выделяешь из него земельный участок, то получение ГПЗУ не требуется.
Они внесли эту норму в часть 57.3 Градостроительного кодекса, но забыли, что есть другая норма — 51-я статья про РНС. Неудивительно: Градостроительный кодекс настолько сложный для понимания документ, что, думаю, даже разработчики этого закона забыли, что в 51-й статье есть часть 21.7 — противоположная по смыслу норма. Поэтому в течение года было противоречие дух норм Градостроительного кодекса. Было непонятно, нужно или не нужно получать ГПЗУ в отношении земельного участка, когда мы его разделяем. Только в июле 2020 года 202-ФЗ дополнили часть 21.7 51-й статьи отсылкой на часть 57.3. Всё-таки требуется получать ГПЗУ, если участок перераспределяется. Если же происходит просто раздел участка, то в этом случае новый ГПЗУ получать не нужно. Это не будет являться основанием для отказа в выдаче РНВ. Мы смотрим на то, что было в ГПЗУ изначального земельного участка.
Следующая часть нашего обсуждения — разрешительная документация. С точки зрения застройщика есть главные составляющие любого проекта. Это право на землю, титул на землю. Это градостроительная документация, то есть градостроительный регламент в виде ПЗЗ / ГПЗУ или ППТ в отношении «линейки». Это документация на строительство РНС, РНВ. И в конце нужно получить право на построенный ОКС: в этом случае требуется сделать кадастровый учёт и государственную регистрацию права.
ВРЕЗ
Государственный кадастровый учёт и государственная регистрация прав на созданные здания или сооружения осуществляются на основании: РнВ; правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимости.
Каждый раз, когда я работаю с новым объектом, я для себя заполняю эту матрицу. Потому что Градостроительный кодекс сейчас очень сильно зависит от того, что вы строите. Во-первых, площадной объект или линейный. Во-вторых, это обычный объект, который строит юридическое или даже физическое лицо или же это объект федерального, регионального или местного значения. Я это для себя называю «объект публичного значения». От того, куда вы поместите свой объект, будет зависеть, какой вы будете получать набор: право на землю, градостроительную документацию, разрешительную документацию на строительство, кадастровый учёт, регистрацию права.
Рассмотрим ситуацию, когда мы строим обычный площадной объект, то есть имеющий площадь и стоящий на земельном участке. Первый аспект, который приходится анализировать, — это право на землю. Здесь возникает два вопроса, которые ставит перед собой юрист, контролирующий и ведущий дело. Нужно ли образовывать земельный участок? Нужно ли делать межевой план земельного участка и получать выписку из ЕГРН в отношении такого земельного участка? Когда мы говорим про площадные объекты, как правило, требуется образование земельного участка.
Когда не требуется образование земельного участка для площадных объектов? Это встречается не так часто. Во-первых, я бы назвал специальную ситуацию, когда мы строим площадные объекты на сервитуте. Допустим, мы даже можем построить площадной объект в соответствии с главой 5.7 Земельного кодекса, это публичный сервитут в отдельных целях, где не потребуется образование земельного участка.
Другой пример. Статья 39.36 Земельного кодекса допускает размещение объектов без сервитута и без предоставления. Там тоже очень часто встречаются площадные объекты. Напомню, что эта статья отдаёт полномочия по определению порядка и условий использования таких объектов субъекту федерации. Часто субъекты федерации говорят, что им достаточно всего лишь схемы обозначения границ объекта на земле, и там не требуется образование земельного участка. Поэтому здесь бывают случаи, что не требуются такого рода образования. Титул — как правило, это собственность или аренда, так как площадной объект занимает земельный участок.
Опять же, необходимо помнить, что есть 39.36 часть Земельного кодекса, и есть публичный сервитут. Также Постановление Правительства от 12 ноября 2020 года № 1816. К тому же, Постановление № 1300 дополнилось пунктом 31, который говорит, что можно без сервитута и без предоставления размещать площадки для строительной техники, строительных грузов, строительные городки — всё, что мы называем мобилизацией. Нам не требуется временно ставить образование земельного участка. Если есть строительная основная площадка, земельный участок, то допускается размещение городка на смежной земле, и это можно сделать на основании части 39.36 Земельного кодекса и Постановления № 1300.
Следующий аспект: ГПЗУ или ДПТ. По общему правилу 2017 года не требуется документация по планировке для площадных объектов. Раньше это было сплошь и рядом. Я хорошо помню, когда клиент хотел строить завод на обычном земельном участке. Требовалось делать ППТ на земельный участок. ГПЗУ должен отображать границу участка, где допустимо размещение ОКСов. Откуда у них была информация о том, какие там геоусловия, какие подземные коммуникации и так далее? Поэтому ППТ выступал некоей информационной основой для будущего ГПЗУ. Мы ППТ сделали за свой счёт, дали им всю информацию. Потом один лист из ППТ оформляется в виде чертежа ГПЗУ.
Общее правило: не требуется ДПТ для строительства площадных объектов. Исключения — это КУРТ, где требуется сделать ППТ, чётко определяющий, где коммерческая застройка, где социальная инфраструктура, где парковки и так далее.
Относительно красных линий тенденция сейчас в том, что они должны быть. Нет красных линий — сделайте ДПТ, иначе вы рискуете не получить ГПЗ в отношении вашего земельного участка. Это нехорошо, потому что мы попадаем в зависимость от усмотрения органа власти. Получается так, что мы не будем ждать, пока они через год сделают ППТ, и нас появятся деньги в бюджете. Мы будем сами финансировать, а это дополнительные затраты для застройщика, для собственника земельного участка.
Ещё мы должны иметь в виду, когда ОКС размещается на границах ООПТ, то есть особо охраняемой природной территории, и границы лесного фонда. Там обязательно нужно делать ППТ даже на площадной ОКС, и требуется согласование с лесниками и, соответственно, с автодорожниками.
Следующий вопрос: требуется или не требуется РНС и РНВ для нашего площадного объекта. Тенденция последнего времени — некое упрощение, потому что всё больше случаев, когда не требуется выдача РНС даже для площадного объекта. Есть три группы случаев, когда можно найти себя в таком перечне. Первое — это Градостроительный кодекс, 51-я статья, часть 17. С 2018 года в отношении самых популярных случаев — ИЖС — нужно не РНС, а уведомление. Хотя всё равно проверяется соответствие вашего размещения градостроительному регламенту. Если не соответствует, то вам направят уведомление о недопустимости строительства. Поэтому здесь больше терминологическое изменение.
То, что действительно часто применяется, это объект вспомогательного использования. Можно часами рассуждать, что это такое. Минэкономразвития постоянно выдавал свои мнения. Сейчас это перешло в Росреестр, теперь от них будем ждать разъяснения. Но суть в том, что вспомогательные использования чаще всего толкуются в зависимости от конъюнктуры, от позиции органа власти. Допустим, под вспомогательным использованием может пониматься бытовой городок при строительстве ОКСа. Где-то даже кабельные линии электропередачи вполне расцениваются именно как объект вспомогательного использования, не требующий РНС по Градостроительному кодексу. Поэтому здесь никто не даст окончательный ответ, нужно каждый раз работать именно в данном конкретном случае.
Субъект федерации имеет право определять случаи, когда на их территориях можно не получать РНС. Поэтому когда вы работаете в незнакомом вам регионе или работаете в своём родном регионе, но у вас новый проект, то перепроверяйте НПА субъекта федерации, которые определяют перечень случаев, когда не требуется РНС на территории. Как правило, это Градостроительный кодекс, Устав этого субъекта или закон о градостроительной деятельности. Действительно, эти случаи гораздо более полные, чем то, что прописано в Градостроительном кодексе. Интересно, что Постановление Правительства Российской Федерации от ноября 2020 года № 1816 взяло практику субъекта федерации и закрепило это на федеральном уровне. Поэтому теперь мы сначала должны проверить, попадаем ли мы под требования Градкодекса, требуется или не требуется для нашего объекта соответствующее РНС.
Что касается площадных объектов, то их не так много. Больше понятно для линейных объектов. Новое — это отдельно стоящие ветроэнергетические установки, менее 250 метров. Для этого не требуется РНС. Общая тенденция в целом в том, что всё больше снижаем требования к такому роду получения РНС.
ВРЕЗ
Актуальные тенденции: увеличение количества случаев, когда разрешение на строительство не требуется; расширение возможностей оформления земельных отношений без образования участка; увеличение количества случаев, когда документация по планировке территории для размещения линейного объекта не требуется.
Последнее: переходим к кадастровому учёту и государственной регистрации права. Общее правило, когда мы строим площадной объект, то нам требуется разрешение на ввод в эксплуатацию и право на землю. Закон, которые многие встретили с большим воодушевлением, — 202-ФЗ от 13 июля 2020 года с важными нововведениями для застройщика. Закон ограничил глубину проверки при правовой экспертизе, когда мы приходим за регистрацией права собственности на построенное здание или сооружение.
Теперь закон говорит, что регистратору прямо запрещается проверять законность выдачи РНВ и так далее. То есть РНВ не проверяется как таковое. Получается, что нужно доверять самой выдаче РНВ и смотреть, чтобы были формальные признаки объекта — это первое. Второе: допускается пятипроцентное расхождение в площади построенного объекта, которая прописана в проектной документации. Главное, чтобы совпадало количество помещений или, допустим, машиномест.
Недавно был случай, когда клиент попросил сделать проверку того, есть ли у него какие-либо проблемы с нынешней недвижимостью. Выяснилось, что достаточно давно был построен производственный объект, где по проекту должна была быть выемка в стене, а сделали просто прямую стену. Получилось расхождение между фактом и документом. Они не получали РНС, но мы посчитали, что это возможно. Потому что было отличие меньше 3% от площади общего объекта. Если бы они сейчас пришли с таким изменением, то им бы даже не смогли отказать в выдаче РНВ, потому что допустимы расхождения. Это явно не самовольная постройка. Это поможет тем коллегам, которые в судах добиваются того, чтобы признать постройку не подлежащей сносу.
Идём дальше: линейные объекты и что по ним изменилось в разрешительной документации. Тенденция последнего времени — это то, что всё меньше случаев, когда необходимо образование земельного участка под линейные объекты. Очень многие объекты подпадают под публичный сервитут в отдельных целях. Напомню: если вы строите линейный объект публичного значения, это подпадает под публичный сервитут. Или же вы строите обычный объект, и вам требуются под него коммуникации, то организация имеет право вести свои кабели, опираясь также на публичный сервитут. Поэтому всё больше случаев, когда не требуется земельный участок, образованный именно для такого рода проектов. Опять же, если вы подпадаете под статью 39.36 Земельного кодекса, то, как правило, регионы не требуют образования земельного участка. Они требуют сделать некую схему трассировки вашего объекта на кадастровом плане территории, иногда требуют определить координаты поворотных точек. Но главное — не требуется делать межевой план земельного участка, не требуется получать выписку из ЕГРН о том, что у вас образован земельный участок. Поэтому всё больше ситуаций, где не требуется образование земельного участка.
Что касается титула, то закон тоже в большей степени направлен на то, чтобы не было земельного участка.
Следующая тенденция — увеличение числа случаев, когда не требуется ДПТ в отношении строительства линейного объекта. Постановление № 1816 ввело очень много изменений. Раньше тоже было специальное постановление от 2017 года. Допустим, когда мы строили линии электропередачи, то было ограничение по длине: не более 300 метров, не более 500 метров. Сейчас это ограничение сняли. Главное — это чтобы напряжение самой линии было до 35 киловольт. То есть убрали ограничение по длине объекта.
Ещё важное изменение: если раньше были ограничения по другим показателям, то сейчас можно строить дороги четвёртого-пятого класса, категории без необходимости такой документации. Постановление № 1816 очень серьёзно облегчает вопросы получения документации. Правы те, кто говорит о некоей синхронизации в случае, когда не требуется ДПТ и не требуется разрешение на строительство. Тоже явная тенденция нашего времени.
Последнее: кадастровый учёт и государственная регистрация права. Есть общее правило: если вдруг РНС не требуется, то достаточно всего лишь права на землю и техплана нашего сооружения.
Мы рассмотрели ситуации, когда мы строим площадные или линейные объекты. Есть ряд норм, который описывает ситуации, когда мы строим объект публичного значения: федерального, регионального или местного. Сформировался целый набор норм, которые дают преференции строителю такого публичного объекта. Очень важно доказать, что, во-первых, вы строите на публичной земле, во-вторых, что эта земля не обременена правом третьего лица. То есть это публичная свободная земля. В таком случае вы получаете ГПЗУ, даже не имея прав на земельный участок, и вы получаете РНС, даже не имея прав на земельный участок. Главное — сделать проект межевания территории или схему расположения участка на КПТ. Считается, что такие объекты пользуются неким покровительством закона и позволяют гораздо быстрее идти к цели.
Свежая новелла: когда мы строим такой объект, даже до получения РНС, уже можно вести достаточно активную строительную деятельность. Постановление Правительства утвердило перечень подготовительных работ, которые могут осуществляться даже до получения РНС. В большей степени это мобилизация, небольшие земляные работы, вертикальная планировка в небольшой части, огораживание земельного участка. При соответствии наших работ этому перечню уже можно выходить на стройплощадку. Это очень важная преференция для размещения объектов публичного значения.
Хотел бы вернуться к ГПЗУ. К сожалению, он очень часто недостоверен: отображает он ЗОУИТы или нет. Важно соотношение ГПЗУ и градостроительного регламента в отношении земельного участка, где строится объект.
Если у нас один набор документации по разрешённому использованию и по ограничению, то всё замечательно. Однако, если вдруг мы получили ГПЗУ или ППТ, когда мы строим линейные объекты, и вдруг меняется документация. В этом случае мы не получим разрешение на строительство, потому что, повторюсь: при выдаче РНС смотрят не на ГПЗУ в части разрешённого использования, а на градостроительный регламент, действующий на дату подачи заявления о выдаче РНС. Даже если мы начнём строить, получим РНС, и вдруг поменяется градостроительный регламент в течение срока действия нашего строительства, то мы не должны получать РНВ, потому что это объект, чуждый градостроительному регламенту, или ЗОУИТы. Осталось только то, что смотрится на дату выдачи ГПЗУ, — требование к строительству и реконструкции.
«Требования к строительству» — это вопросы, касающиеся этажности, процента застройки и так далее. Но с точки зрения разрешённого использования ситуация нехорошая.
Март 2010 года. Утверждены ПЗЗ города Петрозаводска. В 2015 году получается ГПЗУ, где, согласно ПЗЗ, допускается выдача строительства МКД — жилые дома не более трёх этажей. Опираясь на ПЗЗ плюс ГПЗУ, некое общество покупает земельный участок, делает проектную документацию, идёт за выдачей РНС на трёхэтажный жилой дом и получает отказ. Потому что якобы объект не соответствует градостроительному регламенту. Это притом, что есть ГПЗУ от 2015 года, то есть выданный до 2017 года, который можно было использовать в течение трёх лет.
Отказали потому, что между 2015 годом и 2017 годом дважды изменились ПЗЗ. Первое изменение касалось МКД. Второе изменение в том, что вообще исключили из этой территориальной зоны многоквартирные жилые дома. Получается, что я как добросовестный застройщик покупаю земельный участок. Я вижу ГПЗУ, дозволяющий мне строить МКД. Я открываю статью 57.3 Градостроительного кодекса, которая говорит о сроке действия три года. Вроде бы можно выкупать земельный участок, но забыли посмотреть на ПЗЗ, а они изменились. Именно поэтому коллегам отказали в выдаче РНС, потому что в этом месте между ГПЗУ и РНС поменялся градостроительный регламент.
Другой пример: Владивосток, тоже 2010 год. Есть ПЗЗ, тоже выдан ГПЗУ, позволяющий строить тридцатиэтажные жилые дома. После этого земельный участок покупает некое лицо. Там сложная ситуация: свободный порт Владивосток, где есть управляющая компания. Они затеяли проект, по которому строятся многоквартирные дома. Вдруг спустя две недели изменились ПЗЗ. Стала восьмая территориальная зона.
Очевидно, что они знают, что им не удастся получить РНС на 30 этажей, и начинают оспаривать ПЗЗ. Несмотря на то, что они опирались на информацию ГПЗУ, им отказали в оспаривании ПЗЗ, которые поменял градостроительный регламент. Особенность была в том, что, когда они в марте 2018 года подписывали соглашение, на тот момент уже была информация о том, что будет ограничение этажности. Это к вопросу о том, насколько важно перепроверять информацию, которая есть в документах, выданных в отношении земельного участка. Как говорится, «спасение утопающих — дело рук самих утопающих».
Ещё одна тенденция. Мы уже говорили о том, что с точки зрения именно площадного объекта, главное — это градостроительный регламент, то есть актуальная информация на дату обращения за выдачей РНС.
Последний вопрос: нужно ли изучать не только ПЗЗ, но и генеральный план, когда мы получаем разрешение на строительство. Очень долгое время была практика, которая говорила, что должен учитываться генеральный план. Была также позиция Верховного Суда, высказанная в коллегии по гражданским делам и по экономическим спорам. ПЗЗ — это уточняющий, конкретизирующий документ вслед за генпланом. Но Верховный суд неоднократно говорил, что генплан — это приоритетный документ с точки зрения зонирования, поэтому нужно его учитывать при выдаче РНС. Однако в последний год появилась совершенно другая практика, которая говорит, что не должен учитываться. Поскольку нет нормы, которая требует отказать в связи с несоответствием генеральному плану, то отказать в этом случае нельзя. Отвечая на вопрос, нужно ли учитывать генплан, я отвечу, что в зависимости от ситуации.
Последнее: если заканчивается действие документа с апреля по конец 2020 года, будь то ГПЗУ или РНС, то срок продлевается на год автоматически, то есть не нужно подтверждать его дополнительно.
Ответы на вопросы
Вопрос из зала: Когда ОКСы на двух разных участках, то проблема только в ГПЗУ или какие-то ещё нюансы?
М.В. Попов: Проблема не в ГПЗУ, проблема в целом, как это размещать. В такой ситуации есть следующий выход из положения: получаем ГПЗУ по количеству земельных участков. Однако, как правило, в градостроительном регламенте есть такой параметр разрешённого использования, как отступ от границы земельного участка. Получив ГПЗУ на пять смежных земельных участков, мы получим полосы между ними, в которых не будет вафельной штриховки. В такой ситуации мы пытаемся отклониться от предельных параметров разрешённого использования. Получили пять ГПЗУ на пять земельных участков. После этого мы стараемся получить единый РНС, потому что один ОКС — один РНС, но прикладываем пять ГПЗУ в отношении земельных участков. Доказываем, что это единая площадка, которая покрывает всю территорию. Проблема в том, что отклонение от предельных параметров (это прописано в Градостроительном кодексе) допускается только там и тогда, где есть объективные недостатки, препятствующие вашему строительству.
У меня был случай, когда в Московской области, удалось сделать отступ от границы с трёх метров до нуля. А, допустим, в Новороссийске администрация отказала в выдаче, ссылаясь на Градкодекс: «Вы этого делать не можете, потому что не доказали объективные препятствия к этому». Там не удалось поспорить, администрация была права. Если несколько земельных участков, то мы берём ГПЗУ на каждый, обеспечиваем единую штриховку всей площадки, делаем проектную документацию, экспертизу, получаем РНС по ОКСу и к нему прикладываем весь набор ГПЗУ.
Бывает ещё проблема, что администрация не выдаёт РНС, говоря об указании о том, что не допускается кадастровый учёт здания, расположенного на двух и трёх земельных участках». Здесь логично потом поговорить с Росреестром, посудиться с ним по необходимости, потому что это не дело администрации. Её дело — выдать РНС. Но здесь тоже встречаются проблемы, и часто приходится судиться с администрацией. Если у вас ОКС на двух, трёх и больше земельных участках, то нужно решать в каждом конкретном случае.
__________________________________
Вопрос из зала: Расскажите немного подробнее о глубине правовой экспертизы при кадастровом учёте. Касается ли это только кадастрового учёта при МКД или эта норма распространяется шире?
М.В. Попов: Это касается любых объектов. Это не про МКД, это про все площадные объекты. Там говорится только о расхождении площади. Как мы знаем, в линейке площади нет, там есть протяжённость. Мне неоднократно встречалась ситуация, когда строят линейный объект, и у него длина «гуляет». Почему-то забыли об этом прописать в этом законе. У нас очень часто меняют закон, чуть ли не каждые полгода. Поэтому если вы сталкиваетесь с проблемой, что у вас по длине не стыкуется, то пишите, обращайтесь, чтобы распространить это не только на площадные объекты, но и на линейные. То есть надо точно описать, что допускается некое расхождение и в длине вводимого в эксплуатацию объекта. Отвечая на ваш вопрос, ограничения по МКД нет.
