Алексей Игоревич Бутовецкий
Статс-секретарь — Заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии РФ
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
- Нововведения с 1 марта 2025 года
- Основания для изъятия земельных участков
- Федеральный закон № 307-ФЗ от 8 августа 2024 года
- Неоформленная недвижимость
- Единство судьбы земельного участка и объекта
Перед Росреестром стоит большая задача по повышению эффективности использования земли в Российской Федерации. Одним из механизмов выполнения этой задачи является обследование земель, которое мы ежегодно проводим.
О многом скажут цифры. В 2023 году Росреестр дистанционными методами провёл обследование 7,8 миллиона гектаров земельных участков. Из них мы нашли 225 тысяч гектаров неиспользуемых земельных участков.
При этом оказалось, что 79% этих земельных участков — это земли населённых пунктов, что несколько странно. Обычно под неиспользуемыми земельными участками представляется тундра, тайга, заброшенные территории, куда совершенно нельзя доехать, где земля вообще не востребована.
В 2024 году мы обследовали 6,4 миллиона гектаров. Из них оказалось 435 тысяч неиспользуемых гектаров. Из них вновь 74% — это земли населённых пунктов. Речь идёт о территориях, где мы с вами ежедневно находимся и живём.
Вторая глобальная проблема, помимо населённых пунктов, — это садоводческие и огороднические товарищества. Каждая весна у Росреестра начинается одинаково. Это массовое обращение председателей и самих садоводов относительно того, что примерно 20-30% земельных участков в СНТ заброшено. Люди не приезжают, не платят взносы, дороги невозможно ремонтировать, и с этим надо что-то делать.
Авторы Гражданского кодекса предусмотрели две нормы: 284-ю 285-ю статьи.
Статья 284-я ГК
Земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Нужно обратить внимание, что земельный участок «может быть изъят». Это означает, что даже при наличии всех признаков можно и не изымать участок. Чиновник может не прийти в суд, надзорный орган может не инициировать изъятие, суд может не принимать решение об изъятии, потому что написано «может быть».
Земельный кодекс в этом отношении более строгий, в нём больше оснований для изъятия. Например, в 45-й статье указано, что право принудительно прекращается. Таким образом ГК защищает собственников больше, чем других правообладателей.
Закон указывает: если земельный участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен законом. Возникает вопрос, что такое «не используется по целевому назначению для жилищного или иного строительства». Обратите внимание, что за всё время существования 1-й части ГК нет ни одного обзора судебной практики, пленума Верховного или Высшего арбитражного суда, информационных писем относительно применения этих положений. То есть никаких фундаментальных положений на эту тему судебная практика не выработала.
Но представим себе ситуацию с индивидуальным жилищным строительством. Допустим, человек купил земельный участок для ИЖС. Через три года начались строительные работы: сначала копали котлован, потом делали фундамент. На это ушло четыре года. Затем строительство остановилось из-за финансовых трудностей, погодных условий или личных обстоятельств. Спустя ещё десять лет владелец вообще потерял интерес к строительству, и дом обветшал. Возникает вопрос о правомерности использования участка и возможности его изъятия по 284-й статье. Законодатель должен уточнить критерии использования участка в таких ситуациях.
Второе предложение — в период трёх лет не включается время, необходимое для освоения земельного участка. До 1 марта в разных в источниках и регионах учёные по-разному говорили, что такое освоение. Кто-то говорил, что это физическая работа на земле, то есть необходимость выровнять участок, осушить его, завести плодородную землю и так далее. Кто-то говорил, что это подготовка проектной документации, экспертиза, получение разрешения на строительство, но ответов не было. Ответы, как ни странно, были только в советском праве.
В советском праве, например, в уставе садоводческого товарищества 1956 года было указано, что садовод должен за три года посадить фруктовые деревья и ягодные кустарники. После этого участок считался освоенным, и можно было выращивать сельхозпродукцию для собственных нужд. Современный законодатель ничего не говорит об освоении участка.
Аграрии в 2016 году при реформе изъятия земель сельскохозяйственного назначения по 354-му закону не учли время на освоение. Они считали, что после покупки земли нужно сразу начинать выращивать морковь, пасти коров и так далее. Никто не учитывал, что такое освоение и нужно ли вообще на это время.
Но одно дело — продовольственная безопасность, а другое дело — личные нужды граждан. Законодатель не мог пойти по пути земель сельскохозяйственного назначения и так же жёстко поступить. Очевидно, что такой вариант был, и он действительно обсуждался, но по политическим и социальным причинам он не был поддержан. Поэтому слово «освоение» по-прежнему осталось и в Земельном, и в Гражданском кодексе. Проблемы 284-й статьи: первое — непонятные критерии, второе — непонятно, что такое «освоение». Есть ещё указание «если более длительный срок не установлен законом». На самом деле нет законов, которые регламентируют более длительный срок.
Статья 285-я ГК
Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с нарушением требований законодательства Российской Федерации, в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и лицами, указанными в пункте 2 статьи 222 ГК, не выполнены предусмотренные законом обязанности по её сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.
Интересная формулировка: «если использование земельного участка осуществляется с нарушением требований законодательства Российской Федерации». Ни земельного, ни гражданского, а просто законодательства. По сути, если на участке обнаружено любое нарушение законодательства: закона о торговой деятельности, закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и так далее — он может быть изъят. О соразмерности вообще речи нет.
Дальше указано — «в частности»: если участок используется не по целевому назначению или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Аграрии всех опередили: есть соответствующие методики, Россельхознадзор успешно с этим работает.
Далее указано: «либо причинению вреда окружающей среде». Например, вам на участок сбросили мусорные пакеты. Если вы их не убрали, пока инспектор не заметил, это может быть расценено как нарушение по 285-й статье. Она крайне жёсткая, так как не указаны сроки устранения нарушений. Единственное, в чём её слабое место: нарушения учитываются в результате активных действий правообладателя, то есть если он использует участок. В этом случае, если нарушения не будут устранены, участок можно изымать.
Федеральный закон № 307-ФЗ от 8 августа 2024 года
307-й закон не смог отменить понятие освоения земельного участка, но закрепил следующую норму:
Освоение земельного участка — выполнение правообладателем земельного участка одного или нескольких мероприятий по приведению земельного участка в состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением и разрешённым использованием.
Это касается только населённых пунктов и только садовых и огородных участков, которые примерно в 90% случаев находятся за пределами населённых пунктов.
Законодатель разрешил спор о том, что такое освоение: документальная работа или работа непосредственно на участке. Выяснилось, что это работа непосредственно на участке. Срок освоения — три года. Другой срок может быть установлен, если речь идёт о рекультивации. Если осуществляется рекультивация, то срок освоения равен сроку рекультивации.
В настоящее время Росреестром осуществляется подготовка акта Правительства РФ об утверждении перечня мероприятий по освоению земельных участков. Новые обязательные требования должны вступить в силу с 1 сентября 2025 года.
В проекте предусмотрено, что освоение земельного участка включает освобождение земельного участка от отходов, от сорных растений, рекультивацию, различные земляные работы (вертикальную планировку грунта и так далее) и увлажнение или осушение.
Возникает вопрос, как можно применить эту норму, если нет политической и социальной составляющей. На самом деле все земельные участки так или иначе пригодны для использования. На следующий день после вступления в силу признаков можно начать проверять население с точки зрения использования земельных участков. Все политические заявления говорят, что государство даёт гражданам три года до 1 марта 2028 года для подготовки. За это время людям нужно вернуться на участки, убрать свалки, покосить траву и решить, что делать со строительством, если оно предусмотрено правовым режимом земельного участка. Росреестр как орган нормативно-правового регулирования и земельного надзора настроен именно так. Надеемся, что органы муниципального земельного контроля разделяют этот настрой.
Мы в ближайшее время будем направлять методические рекомендации и письма по этому поводу в субъекты Российской Федерации, чтобы успокоить население. У людей будет время на подготовку, и они должны будут посмотреть, что происходит с их участком. За это время мы спокойно как орган государственного земельного надзора сможем зафиксировать состояние земельных участков. За эти три года наша задача аккумулировать информацию о земельных участках и при необходимости вынести предостережение, если к 1 марта 2028 года были выявлены признаки неиспользования. Это касается населённых пунктов, садоводств и огородных участков.
