Территориальное планирование, градостроительное зонирование и нормативы градостроительного проектирования. Часть 3.1.
Максим Валерьевич Попов
Кандидат юридических наук, советник юридической компании Alumni Partners
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
● Условия строительства МКД
● Нормативы градостроительного проектирования
Строительство нового МКД не может вестись без учёта перспектив последующего проживания граждан, нуждаемости их в определённых социальных объектах и разработанных муниципалитетом нормативов, направленных на обеспечение благоприятных условий проживания, гарантированных статьей 42 Конституции РФ.
Эти перспективы зависят от общего понимания, что жизнь в определённом городе может быть некомфортной. Не совсем понятно, но такая аргументация присутствует в определении Верховного Суда Российской Федерации. Это очень широкое толкование оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Получается, что мы полностью зависим от усмотрения органов власти.
Получается, что фактически запретили строить жильё на определённом участке, хотя вы имели на это право согласно градостроительному плану. Теоретически вы можете требовать возмещения убытков по закону, но в настоящее время закон не предусматривает возможность требовать компенсации за перезонирование. Не исключено, что такая возможность появится в 2027 году. Однако я сомневаюсь, что это произойдёт, поскольку государство вряд ли будет оплачивать убытки за такие решения.
Сегодня мы обращаем внимание не только на градостроительный регламент в ПЗЗ, но и на прилегающие территории. Важно учитывать возможные ограничения, чтобы избежать отказа в строительстве. Это касается как комплексного развития территорий, так и внешнего облика зданий. Необходимо проверять актуальную версию документации, особенно при работе с земельными участками.
Пример: в Новороссийске застройщики не стали действовать самостоятельно, а обратились в Федеральную антимонопольную службу. Компания пожаловалась на отказ администрации города выдать разрешение на строительство многоэтажного жилого дома, ссылаясь на положения ПЗЗ. ФАС поддержала требование застройщика об исключении спорной нормы из ПЗЗ. Администрация города не согласилась с этим решением. Однако выяснилось, что проблему можно решить на уровне края. После этого ФАС обратилась в Минстрой. Хотя такой путь не совсем корректен, в конечном итоге суд обязал исключить спорную норму из ПЗЗ в июне 2024 года. Однако уже в 2025 году власти приняли новые ПЗЗ, где снова появился запрет на строительство без КРТ. Неизвестно, будет ли ФАС снова бороться за исключение этой нормы, но, скорее всего, уже нет.
Поэтому ещё раз просьба и рекомендация. Смотрим не только на градостроительный регламент, а ещё и на текст ПЗЗ — на положения, ограничивающие застройку.
Ещё одна важная вещь, когда мы получаем решение на строительство. Согласно 51-й статье Градостроительного кодекса, до 1 марта 2026 года при рассмотрении РНС учитывается разрешённое использование земельного участка. Возникает вопрос: какое именно использование имеется в виду: зафиксированное в ГПЗУ, ЕГРН или в текущей версии градостроительного регламента ПЗЗ? Пленум Верховного суда постановил, что в таких ситуациях приоритет отдаётся градостроительному регламенту.
Пример: Новосибирск. Компания «Союз» обратилась за разрешением на строительство многоквартирного дома. Ей отказали, сославшись на то, что в ЕГРН указан вид разрешённого использования «общественное питание». Многие покупали участки с уже выбранным ВРИ, а затем перед вводом объекта в эксплуатацию меняли его на «многоквартирную застройку». Компания обратилась в суд, оспаривая решение. В ГПЗУ от 1 июня 2021 года было указано, что участок относится к зоне Ж-3, которая допускает среднеэтажную жилую застройку.
Компания подала заявку на разрешение на строительство в феврале 2023 года, спустя три года после получения ГПЗУ. Казалось бы, все правила были соблюдены, и ситуация выглядела вполне законной. Суды поддержали требования компании и обязали Новосибирск выдать разрешение на строительство. Однако затем дело было передано в коллегию по экономическим спорам, которая отменила судебные акты и направила дело на новое рассмотрение. Коллегия указала, что после выдачи ГПЗУ в 2021 году была изменена территориальная зона участка. Теперь это зона рекреационного значения — лесной парк Р-5, где строительство жилых домов в принципе невозможно. Компания пыталась оспорить эти изменения, но безуспешно. Поэтому при рассмотрении заявки на РНС необходимо учитывать актуальную версию градостроительного регламента, действующего на момент подачи заявки.
Забудьте о ВРИ из ГПЗУ, который якобы дает вам три года на строительство всего, что вы хотите. В своей работе мы всегда ориентируемся на актуальную версию правил землепользования и застройки. Это может показаться сложным для застройщиков, но это необходимо.
Оказалось, что по генплану эта зона в Новосибирске уже предназначена для рекреации. Более того, на уровне региона было принято решение о создании ООПТ регионального значения — лесного парка Заельцовский бор в Новосибирской области. Три уровня: региональный, генплан и правила застройки и землепользования — остановили реализацию этого проекта, поэтому строительство там не планируется.
В ноябре 2025 года был принят план мероприятий («дорожная карта») по достижению ключевых показателей эффективности реализации национальной модели целевых условий ведения бизнеса до 2030 года по направлению «Недвижимость». В нём есть уточнение положений статей 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части определения единой даты, на которую определяется соответствие объекта капительного строительства разрешённому использованию земельного участка и ограничениям, установленным законодательством Российской Федерации. Пока такого закона нет, но его принятие ожидается в марте 2027 года. Поэтому мы смотрим на текущую версию именно градостроительного регламента, а не надеемся на ГПЗУ, пусть даже действующие в пределах трёхлетнего срока годности.
Нормативы градостроительного проектирования. В 2005 году градостроительные нормативы были ограничены. Они касались только размещения объектов федерального, регионального и местного значения в пределах муниципальных образований. Речь шла о школах, больницах и других подобных учреждениях. При этом учитывались текущая потребность и транспортная доступность. Например, в городе на тысячу жителей должно было приходиться 120 мест в школе, а дорога до школы не должна была занимать более 30 минут на общественном транспорте. Если в городе было пять школ, а требовалось восемь, нужно было построить три новые. Таков был смысл градостроительных нормативов в 2005 году.
В 2020 году немного поменяли норму градостроительного кодекса, и теперь это не только школы, больницы и так далее. Это вообще некие расчётные показатели: парковки, озеленение и так далее.
В градостроительном кодексе говорится, что сфера применения НКП — это территориальное планирование, градостроительное зонирование и документация по планировке территории. То есть не говорится напрямую про документацию, ОКС и получение РНС. То есть это документ для градостроительного проектировщика, не для конечного потребителя, не для застройщика.
На практике происходят интересные вещи. Например, в Новосибирске в ЕГРН был найден участок №273, предназначенный для многоэтажной жилой застройки. Участок расположен в лесу, что характерно для этого города с большим количеством зелени и множеством таких площадок. Неподалеку от участка находится школа №102. Проект был одобрен, но через год его отменили. Группа компаний, планировавшая строительство, получила отказ. Им сообщили, что проверка выдачи разрешения на строительство проводится в соответствии с законодательством РФ, которое запрещает строительство, если не обеспечены места в школах. Оказалось, что школа уже загружена и не может принять больше учеников. Если бы был построен новый микрорайон, дефицит мест стал бы еще больше. Поэтому решение на строительство выдать было невозможно.
Отказ также обосновывался ещё и тем, что в районе в принципе недостаточно школ для обеспечения будущих жителей. Суды признали отказ законным. Возникает вопрос: почему в ПЗЗ указано, что здесь возможна многоэтажная застройка, если нет школ в округе? Это явное несоответствие двух документов — ПЗЗ и НГП. Застройщик поверил ПЗЗ, купил участок и начал строительство. Однако оказалось, что строить здесь нельзя, так как не обеспечены места в школе. Суд признал прямое действие НГП в отношении выдачи решений на строительство.
Есть и противоположные примеры. Например, в Ростове-на-Дону компания также обратилась за РНС, но получила отказ по той же причине: в округе нет школ и не предвидится их строительство. Кассационный суд указал: прежде чем отказывать, проверьте, не планирует ли местная администрация возвести школу. Но кто в итоге должен строить школу? Застройщик? Нет, это обязанность органов власти. Поэтому невыполнение их обязанностей не может служить основанием для отказа в выдаче РНС.
Задача местных властей — найти баланс между общественными интересами и правами граждан. Обеспечение городского округа относится к вопросам местного значения. В НГП заинтересованы не застройщики, а сам городской округ. Они не должны думать о том, сколько в НГП школ, больниц, детских садов и т.д. Это забота властей, которые учитывают эти данные при разработке генплана и ПЗЗ. В результате выбирается ВРИ — жилая застройка. Это отказное определение по делу — луч света. При необходимости используйте его. Суд справедливо указал, кем школы и больницы должны строиться за наши налоговые деньги.
Другой пример. В сентябре 2025 года прокуратура подала иск к администрации Владивостока. Люди из микрорайонов «Изумрудный» и «Снеговая падь» жаловались на отсутствие школ. Суд обязал администрацию построить школы, используя любые доступные средства. Прокуратура чётко указала, кто несёт ответственность за выполнение этого требования. Это органы местного самоуправления. Им необходимо изыскать средства, включая субвенции и дотации. Кроме того, застройщики обязаны участвовать в этом процессе, так как это их обязанность.
