Продление антисанкционных мер в сфере законодательства о градостроительной деятельности на 2025 год
Максим Евгеньевич Галь
Заместитель директора Департамента Минстрой РФ
Из доклада вы узнаете о таких вопросах, как:
- Изменения законодательства в градостроительной деятельности, которые необходимо учитывать при планировании и реализации проектов в 2025 году
- Федеральный закон № 46-ФЗ
- Федеральный №58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
- Постановление Правительства РФ № 603
- Установление факта строительства объекта незавершённым
- Федеральный закон № 254-ФЗ
- Федеральный закон № 191-ФЗ «О введении в действие ГрК РФ»
- Закон № 486-ФЗ от 26.12.2024 г.
- Изменение с 1 марта 2025 года комплексного развития территорий
Закон № 486-ФЗ от 26.12.2024 г. (с 01.03.2025 г.)
Если посмотреть на комплексное развитие территории, его начало идёт с планирования и создания проекта комплексного развития. На карте правила землепользования и застройки отображаются границы территории КРТ для того, чтобы запланировать в будущем в этом месте развитие территории.
С этого года границы, которые планируют претерпеть комплексное развитие, могут устанавливаться свободно, то есть без учёта границ территориальных зон. В отношении одной территориальной зоны или её частей, а также нескольких зон или их частей с данного момента возникает следующая особенность: новый градостроительный план земельного участка правообладатель получить не может. Фактически права собственности юридически не ограничиваются в этот момент у правообладателя недвижимости. Однако начать строить он может только, если отображены зоны о комплексном развитии территории и если на руках есть действующий градостроительный план земельного участка для предоставления проектировщику. Если нет градостроительного плана земельного участка, то лицо не может начать проектирование и выходить на стройку.
Момент до выхода на проект может длиться долго. Решения имеют сроки реализации от 5 до 30 лет, так как территория большая и развивается поэтапно. Ограничения устанавливаются на весь период действия проекта.
Второе — это момент в комплексном развитии градостроительной документации: перевес в сторону проекта планировки территории, потому что он является тем документом, который позволяет определить параметры развития территории без учёта генерального плана и ПЗЗ.
При подготовке проекта планировки территории мы должны учитывать только решения о комплексном развитии. Орган власти, когда принимает решение о комплексном развитии территории, фиксирует параметры её развития, этажность, плотность заселения и иные параметры, которые, в том числе, могут отличаться от документов территориального планирования и градостроительного зонирования. В таком случае планировка утверждается, и уполномоченный орган потом обязан привести в соответствие эти документы.
Два года назад существовала особенность: для начала комплексного развития территории требовалось согласие всех заинтересованных сторон. Правообладатель земельного участка мог инициировать процесс, но только при условии, что все собственники недвижимости на этой территории дадут своё одобрение. Это касалось и владельцев линейных объектов. Без их согласия проект не мог быть реализован.
С прошлого года изменён подход: правообладатели площадных объектов имеют то или иное преимущественное право. Теперь правообладатель площадного объекта может обратиться в уполномоченный орган с предложением заключить с ним договор о КРТ в границах той территории, в которой у него есть недвижимость, в том числе линейные объекты, без получения согласия правообладателя этих линейных объектов на развитие этой территории. В таком случае поданное заявление считается правомочным, а у этого лица достаточно прав для формирования предложения.
Второй момент — это когда инициатива исходит от органа власти. Орган власти, когда формирует проект, прежде чем начать аукцион по поиску инвестора, сначала предлагает реализовать задуманное тем лицам, которые сейчас владеют этой недвижимостью. Если они не соглашаются на такие преобразования, в таком случае проводятся торги. Сейчас, когда формируется проект, предложение со стороны власти направляется текущим правообладателям только площадных объектов. Ключевое, что собственникам линейных объектов это приложение не направляется.
Статья 52.1 Градостроительного кодекса предусматривает, что при строительстве объектов федерального или регионального значения застройщик может потребовать от правообладателя линейного объекта перенести его. Правообладатель обязан рассмотреть это предложение в установленный законом срок. Если он отказывается заключить договор, суд может обязать его сделать это, признав договор заключённым в одностороннем порядке.
Обязательность заключения договора возникает не только при строительстве транспортной инфраструктуры федерального или регионального значения, но и при реализации проекта комплексного развития. Важно учитывать аспекты, связанные с неучастием правообладателя, и возможность переноса или переустройства линейных объектов, попадающих в границы проекта.
Если вопрос переустройства будет решаться, это будет сделано за счёт лица, которому это нужно. Правообладатель существующего линейного объекта может перенести его сам или потребовать, чтобы работы проводились под его контролем с использованием определённых материалов и решений. Объект, мешающий размещению новых, должен быть перенесён.
Порядок изъятия некоторых объектов недвижимости при КРТ
Особенности состоят в том, что уполномоченные органы на принятие решения об изъятии определены иным способом, нежели в общем порядке. Кто принимал решение о КРТ, тот и принимает решение об изъятии. Например, если решение о КРТ принимается на региональном уровне, то регион принимает решение об изъятии. Однако в границах проекта территория может быть различная: земля частная, федеральная, региональная или местная. Эта земля может быть или в аренде, или в постоянном бессрочном пользовании.
Если регион принимает решение об изъятии недвижимости в КРТ, это нормально, если участок изначально был федеральной собственностью, переданной в аренду частному лицу. Перед принятием решения об изъятии регион должен был согласовать своё решение с тем органом, который предоставлял этот участок в аренду. Если решение о КРТ принято, то будет невозможно отказать согласующему органу, который предоставлял землю в аренду. Вопрос решается изначально, на стадии формирования границ. Если земельный участок попал в эти границы, значит, он был включён по согласованию с тем лицом, которое предоставляло их в аренду. На стадии изъятия арендодатель не может отказать.
Второй момент. Если срок аренды земельного участка менее 5 лет на дату принятия решения об изъятии, то в таком случае возможно упрощённое изъятие. Упрощённое изъятие земли регулируется статьёй 56.12 Земельного кодекса без классического соглашения об изъятии. Вместо этого регион направляет уведомление об одностороннем отказе от договора аренды, который был заключён с Федерацией. С момента получения уведомления договор считается расторгнутым через 10 дней. Если не забрать уведомление с почты, оно считается полученным через 30 дней хранения. После этого, через 10 дней, договор будет считаться расторгнутым. В таком случае вопрос о размере возмещения решается в ином порядке: не путём оспаривания в суде размера выкупной стоимости, не путём отказа в подписании соглашения, не путём понуждения к подписанию соглашения об изъятии, а путём оспаривания расторгнутого договора. В ином случае, если срок действия договора аренды или иного вида права вне собственности, у которого срок действия более чем 5 лет, сокращённый порядок прекращения прав не действует.
С 1 января 2025 года все правообладатели недвижимости, которая подлежит изъятию для комплексного развития территории или строительства других проектов, включая строительство дорог, железных путей и других объектов, освобождаются от налога на доход. То есть стоимость, которую получили при изъятии, считается доходом, не подлежащим налогообложению в дальнейшем.
Эта норма возникла из-за того, что при изъятии объектов часто выплачивалась рыночная стоимость, а через год в налоговом отчёте появлялось требование об уплате налога с этой суммы. Юридические лица возражали, утверждая, что они теряют на этом налоге, так как недвижимость была изъята по рыночной цене. Суды соглашались, что налог платить не нужно, поскольку это была продажа недвижимости по принуждению. Теперь это правило прямо зафиксировано в законе.
Вопрос и ответы
Вопрос онлайн: Возможно ли перевести земельный участок из одной категории в другую, из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности без вынесения изменений в генеральный план для цели строительства автомобильной дороги?
М. Галь: Если эта дорога попадёт под действие 254-го закона, то документация по планированию территории будет являться основанием для перевода земель. Отдельного решения о переводе не будет требоваться.
Вопрос из зала: 486-й закон предусматривает возможность внесения изменений в решение о КРТ и в договор КРТ в части определённых критериев, в частности, расширение территории КРТ, если нужно построить объекты социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры. А в части объектов строительства в пределах 10% от разрешённых параметров строительства. Если торги проведены до вступления в силу этого закона, но при этом ещё не исполнен данный проект (он даже ещё не начал строиться) можем ли мы инициировать перед органами власти инициативу о расширении территории КРТ и внесении изменений в разрешённый параметр в пределах 10% или это невозможно? С моей точки зрения, можно, потому что мы не договор меняем как таковой, мы пользуемся нововведением в законе.
М. Галь: Инициировать изменения можно, если они обоснованы и необходимы. Наша задача — реализовать проект. Важно оценить последствия. Норма введена для корректировки решений, что обусловлено потребностью. На конец года было более 600 проектов, требующих изменений. Норма предназначена для корректировки решений и договоров, а не для непроработанных проектов. Изменения в Градостроительном кодексе вступили в силу. В Гражданском кодексе указано, что законы действуют на отношения после их вступления в силу, если иное не предусмотрено. Отсутствие переходных положений означает, что изменения не применяются к ранее возникшим отношениям.
Дополнение из зала: Я хочу возразить. Мы ведь не обсуждаем изменение договора по статье, которая позволяет вносить изменения в решение или договор. Речь не идёт о том, чтобы просто изменить договор на основе общих положений кодекса. Есть отдельные условия, которые при определённых обстоятельствах позволяют попросить органы власти изменить территорию, параметры и так далее. Это не связано с содержанием договора. Поэтому я бы не стала руководствоваться нормами об обратной силе в этой ситуации.
М. Галь: Надеюсь, у вас получится, потому что здесь есть важный момент. Если вы заключали договоры о КРТ без торгов, то проблем не возникнет, так как договор можно свободно корректировать. Но если договор был заключён на торгах, то нужно учесть определённые позиции. Если применять к таким отношениям старые нормы, то мы не можем говорить о запрете на изменение договора. Вопрос не был урегулирован, и теперь нам нужно решить, какие нормы можно применить. Вероятно, это будут гражданские нормы. В 448-й статье есть пункт 7, который гласит, что изменения в договоре, заключённом на торгах, возможны только в трёх случаях, и они строго определены. Важно, чтобы изменения не влияли на суть торгов.
Если предметом торгов был неизменный объём застройки, то изменение предельного параметра вряд ли повлияет на ситуацию. Но если одновременно с увеличением этажности растёт и плотность застройки, то это, вероятно, было важным фактором для участников торгов. Нужно оценить предельный параметр. Если нет изменений в объёме, то можно рассмотреть возможность такого решения, так как это не нарушит антимонопольное законодательство. Если увеличение этажности сопровождается изменением объёма застройки, то есть риск для органа, который будет заключать дополнительное соглашение.
Вопрос из зала: Вы сказали, что теперь можно не учитывать права собственников линейных объектов. Можно ли использовать это правило в договорах, заключённых на основании ранее проведённых торгов? Конкретные ситуации. На территории, которая должна войти в КРТ, были линейные объекты. Условия не позволяли обойти права их собственников, поэтому территорию разделили на несколько несмежных участков и выставили на торги. Можно ли теперь инициировать расширение территории КРТ, подвинув интересы этих собственников? Для этого нужно заключить с ними соглашения о переносе сетей. Или это уже невозможно? Инициатива исходит не от правообладателя, а от органов власти.
М. Галь: Если мы читаем определение КРТ незастроенной территории, в неё включаются объекты недвижимости, земельные участки, объекты, не обременённые правами третьих лиц. Если бы речь шла о жилой или нежилой застройке, мы могли бы скорректировать границу для размещения объектов или инфраструктуры. Однако технически невозможно расширить границы на обременённые участки, так как они изначально не включены в этот механизм. Проблема не в линейных объектах, а в том, что любой земельный участок с действующими правами на него не может быть включён в проект свободных земель.
КРТ незастроенных территорий — это довольно просто. Проект решения не публикуется, оно принимается сразу, так как там нет правообладателя, и учитывать чьи-либо права не нужно. Процедура простая, потому что предполагается, что всё публичное, и публичная сторона уже всё решила.
Вопрос из зала: Вы говорили о возможности строительства одного объекта на нескольких земельных участках. Я так понимаю, если один участок в собственности, а другой в аренде, то это разные права и объединить это невозможно? Но ещё Вы обозначили, что срок аренды должен быть не более месяца. Откуда такое условие?
М. Галь: Это прямо указано в 603-м постановлении. Оно чётко определяет три условия для участка: он должен быть смежным, иметь общую границу и одинаковый вид разрешённого использования. В постановление были внесены изменения и добавлены отдельные пункты. Например, для строительства многоквартирных домов срок аренды должен превышать один год, а аренда нескольких участков должна завершиться в один календарный год с разницей не более чем на 30 дней.
Вопрос онлайн:У правообладателя есть территория, которая расположена в границах земель сельскохозяйственного назначения. Однако у этого правообладателя есть лицензия на добычу и разведку полезных ископаемых. Границы земельных участков внесены в генеральный план. Правообладателю отказывают в переводе этого земельного участка в другую категорию на основании несоответствия сведений документов территориального планирования и его запроса о переводе земли. Насколько обоснованно можно отказать в переводе земельного участка, если границы лицензии изначально отображены в генеральном плане?
М. Галь: Если в генеральном плане земля предназначена для промышленности, то отказ необоснован. Если же зона не позволяет разместить ваш промышленный объект, отказ правомерен, так как противоречит назначению этой зоны. Необходимо проверить соответствие лицензии и текущее назначение функциональной зоны в генеральном плане. Если зона позволяет разместить промышленный объект, отказ был неправомерным.
Вопрос из зала: Вы обозначили, что возможно воспользоваться ситуацией и одновременно разработать документацию о планировке территории, изменения в генеральный план, изменения в правила землепользования и застройки, провести единое общественное обсуждение и по результатам утвердить сразу три документа. Можно подробнее, как воспользоваться этой нормой, если земля находится в частной собственности?
М. Галь: Риски есть для тех случаев, когда решение о подготовке документации по планировке территории не принималось. Напомню, что в рамках антикризисных мер, которые сейчас продлены, 575-е постановление предусматривает возможность подготовки ДПТ без необходимости получения решения на разработку.
В чём здесь риск? Начать разрабатывать проект, который вам нравится, планировать территорию в соответствии с вашими идеями, готовить изменения в генеральные планы и ПЗЗ, а затем прийти в уполномоченный орган и узнать, что ваши намерения не совсем поддерживаются.
Здесь есть важный момент: нужно получить разрешение на подготовку документации по планировке территории. В рамках этого решения необходимо зафиксировать необходимые параметры. Эти параметры могут отличаться от назначения по функции генерального плана и ПЗЗ, но с учётом этой нормы их можно использовать для подготовки документации. Важно учесть, что если эта норма не будет продлена на следующий год, нужно успеть подготовить документацию. Если необходимо провести слушание, прийти на утверждение.
Здесь есть особенность: позволяет ли закон утвердить документацию по планировке территории до внесения изменений в генплан и ПЗЗ? Нет, только подготовить. Поэтому сначала должны быть утверждены изменения в генпланах и ПЗЗ, а уже потом — документация по планировке. Последовательность должна быть соблюдена. Формально раньше должны быть документы территориального планирования, затем генплан и ПЗЗ.
Вопрос из зала: Как Вы относитесь к тому, что во многих регионах игнорируют генеральные планы? Все говорят, что раз в 10 лет мы вносим изменения в генеральные планы, а затем утверждаем документацию по планировке территории.
М. Галь: Если коротко, то можно обратиться к обзору практики Верховного суда. Во многих регионах есть решения, которые подтверждают определённые тенденции. Когда появляется общественная потребность или частная инициатива, на многих этапах отменяют изменения в ПЗЗ, если они противоречат генеральному плану. В некоторых случаях, когда спор доходит до вышестоящих судов, сохраняется позиция о том, что градостроительное законодательство предполагает последовательное действие: сначала подготовка документации, затем планирование, потом разработка ПЗЗ и, наконец, планировка. Однако этот процесс не всегда проходит гладко. В некоторых регионах изменения в ПЗЗ приводят к началу строительства, а генеральный план либо меняется позже, либо откладывается на 1–2 года. Во многих случаях на этапе утверждения ПЗЗ или даже после этого возникают вопросы о том, почему не были внесены изменения в генеральный план заранее. С точки зрения практики, есть примеры, когда суды настаивают на соблюдении последовательности действий.
Вопрос из зала: 58-й закон отменил утверждение техзадания на планировку территории, но в некоторых регионах его до сих пор требуют для проектов межевания. Как к этому относиться? Техзадание нужно для межевания, для планировки нет?
М. Галь: Подготовка документации по ДПТ всегда осуществляется на основании соответствующего решения. Если такое решение принято, то его утверждает либо уполномоченное лицо, либо орган. В рамках антикризисных мер было отменено требование принимать решение о подготовке только для уполномоченных органов. Те, кто ранее принимал такие решения самостоятельно, продолжают это делать. Была отменена необходимость и для межевания, и для планировки. Сейчас такой возможности нет, и все уполномоченные органы обязаны выдавать решения о подготовке как для планировки, так и для межевания. Хотя некоторые органы продолжают принимать решения самостоятельно, без дифференциации межевания и планировки. Сейчас эта норма не работает. В любом случае требуется решение о подготовке. Кто сам принимал, в том числе КРТ, так сами и принимают. Но там не было дифференциации межевания и планировки.
Обратите внимание, что с прошлого года для образования земельных участков можно использовать схему расположения вместо межевания. При комплексном развитии территории планировка обязательна во всех случаях. Однако образование земельного участка можно выполнить по вашему усмотрению: с межеванием всей территории или с использованием схемы расположения, но на основе проекта планировки для каждого объекта. На момент начала строительства можно провести на основании схемы. Если проект межевания уже утверждён, то дальнейшие действия возможны только на его основе. Межевание можно корректировать. Но если речь идёт о будущем проекте, то сначала разрабатывается главная планировка, а дальше образование по вашему способу.
Вопрос из зала: Если мы говорим о проекте межевания территории, который обязателен для элемента планировочной структуры, застроенного жилыми домами. В этой ситуации можно ли образовать земельный участок на основании схемы для вида разрешённого использования, который не связан со строительством жилых домов, в границах элемента застроенного жилыми домами.
М. Галь: В статье «Образование земельных участков и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» говорится, что образование участков возможно только в соответствии с проектами межевания. Это актуально для территорий, застроенных многоквартирными домами и находящихся в государственной или муниципальной собственности. В советский период многие кварталы застраивались без частной собственности. Тогда не было необходимости в межевании, определении границ и предоставлении участков. Многие дома расположены на территориях, которые до сих пор не были размежёваны. По закону, такая земля является общедолевой собственностью граждан, но её необходимо размежевать и бесплатно передать. Статья подчёркивает обязательность межевания для территорий, занятых домами на земле, находящейся в государственной или муниципальной собственности. Это ограничение применяется только в случае, если объекты построены до введения в действие Жилищного кодекса. Если квартал находится в частной собственности или является новой застройкой, то там нет государственной или муниципальной земли изначально.
Дополнение из зала: Речь идёт о том, что есть единый элемент планировочной структуры. Часть элемента этой планировочной структуры занята жилыми домами, и земля там не размежёвана. Но есть свободная территория под нежилой объект, которую хочется образовать на основании схемы, а не на основании проекта межевания. Это реально?
М. Галь: Если земля частная, то можно пройти через схему. Но в таком случае, вероятно, потребуется подготовить межевание всего квартала, чтобы учесть мнение всех заинтересованных участников долевой собственности. Например, если ваш участок примыкает к трём домам, могут возникнуть споры о размере выделенной площади. Придётся провести комплексное межевание всего квартала. Когда будет приниматься решение о подготовке, оно, скорее всего, будет касаться всего выделяемого элемента. Это может быть по границам проезда или более узких улиц. Если речь идёт о квартальной застройке, то межевание нужно будет провести на весь квартал. В случае микрорайонной застройки, возможно, не потребуется охватывать весь микрорайон. Если речь идёт о небольшом квартале площадью 2-3 гектара, то, вероятно, придётся проводить межевание на весь квартал. Вы начнёте искать землю для всех трёх домов, чтобы все участники могли принять участие в решении вопроса о том, сколько земли у каждого из них. Вот это и будет основным вопросом.
Вопрос из зала: Вопрос касательно строительства объектов в зоне, ещё не установленной охраной. Организация арендовала только размежёванный земельный участок у муниципалитета, получила разрешение на строительство, договор аренды с некими ограничениями. Но в нём не было ограничения касательно воздушной линии электропередач, которая, как выяснилось, расположена в месте мачтовой трансформаторной подстанции на этом земельном участке. Организация направила запрос в территориальную сетевую ресурсоснабжающую организацию, которая владеет этой самой ЛЭП, и попросила её передвинуть в связи с тем, что строительство уже есть, а охранная зона в ЕГРН никак не обозначена. Линия электропередач оказалась движимая, то есть это движимое имущество. Однако ТСО отказали, сославшись на то, что охранная зона априори установлена. Нет ли каких-то способов для того, чтобы заставить правообладателя этой ЛЭП демонтировать мачтовую трансформаторную подстанцию и передвинуть её куда-нибудь подальше? В целом в таком случае ввод в эксплуатацию склада, который организация планирует построить на данном арендованном участке, возможен?
М. Галь: Важно помнить о 342-м законе 2018 года. Даже если в ЕГРН нет данных об особо охраняемой зоне, это не значит, что её нет на самом деле. Учтите этот риск. В переходных положениях указано, что все сведения должны быть внесены в ЕГРН в будущем. Но для уже существующих объектов есть случаи, когда зоны считаются установленными, даже если их нет в реестре. Например, если правилами предусмотрено их размещение на местности. Это и есть факт их установления. Также зоной может считаться решение суда или другой установленный порядок. Ваша задача — чётко определить, есть ли зона. Это важно, так как от этого зависит судьба ваших дальнейших действий. Если вы уверены, что зоны нет, то нужно учесть, что ваше новое строительство или склады могут быть ограничены, если компания будет вынуждена установить охранную зону. В этом случае, скорее всего, вам придётся требовать компенсацию убытков с компании, которая может решить выплатить их вам или передвинуть зону так, чтобы не было ограничений и ваших требований. Это один из механизмов решения проблемы, но это большой риск. Если вы начнёте строить, не проверив наличие зоны, а она действительно есть, то это будет вашей недооценкой риска. Все ваши действия и убытки придётся компенсировать за свой счёт. Если зоны нет, то после строительства склада вы имеете право требовать возмещения убытков. Либо вам выплатят компенсацию, либо они уберут зону передвижки своей ЛЭП.
Вопрос из зала: Вы упоминали, что можно выйти к правообладателю линейного объекта с договором о том, чтобы передвинуть его. Получается уже в некоем императивном порядке.
М. Галь: Три случая по статье 52.1 Градостроительного кодекса касаются строительства жилья, транспортной инфраструктуры федерального или регионального значения и комплексного развития территорий. В остальных ситуациях перенос объекта не обязателен. Но если вы хотите передвинуть линию в одном из этих случаев, то должны оплатить работы или выполнить их самостоятельно под контролем. Что касается ЗОУИТ, то здесь есть два подхода. Первый — заставить органы передвинуть линию за свой счёт. Второй — выполнить работы за ваши финансы. Это две разные концепции.
_399x240_bc0.jpg)
