Относительно самовольного строительства

Марина Алексеевна Стародубцева,

Заместитель начальника отдела развития земельных отношений

Департамента недвижимости Министерства

экономического развития Российской Федерации.

 Новый механизм государственного строительного надзора и сноса объектов капитального строительства, упрощённый порядок индивидуального жилищного строительства.

«Изменения, которые были внесены Федеральными законами № 339-ФЗ и 340-ФЗ в нормы земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности и гражданское законодательство». Сразу хочу отметить, что данные Федеральные законы были направлены на максимальное упрощение восприятия конечным пользователем – правообладателями земельных участков и застройщиками – всех нюансов процедурных моментов, которые необходимы при строительстве, при реконструкции объектов капстроительства, в том числе, индивидуальных жилых объектов. Важным, можно сказать, инновационным моментом стало введение процедуры условной легализации самостроя.

Давайте начнём с 340-го Федерального закона, который вносит упрощения в части сноса, ИЖС и так далее. Данный закон направлен на установление единых требований к строительству объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках, предоставленных в целях индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства в границах населенного пункта, а также строительства жилых садовых домов на садовых земельных участках.

В статью 1 Градостроительного кодекса введён пункт 39, который определяет предельные параметры жилых домов и во избежание часто возникающих конфликтов понятий объединяет понятия объекта индивидуального жилищного строительства жилого дома, в том числе включает требования к садовым домам, возведённым на садовых земельных участках и на дачных земельных участках. В том числе устанавливаются параметры. Ранее параметры устанавливались к этажности. Теперь устанавливаются также предельные параметры к высоте. Это связано с тем, что зачастую застройщик, правообладатель земельного участка, руководствуясь ограничением по этажности, мог вводить некие конструктивные элементы. В дальнейшем они могли причинить какой-то вред, вносили диссонанс в архитектурном плане, например, шпили, высокие этажи, которые по факту не соответствовали определённым техническим регламентам. Вместе с тем, как мы знаем, проведение регламентной экспертизы в отношении таких объектов не требуется, вследствие чего никакие меры приниматься не могли.

Понятие садового дома, ранее урегулированное в 66-ФЗ, теперь перенесено в Федеральный закон 217-й «О садовых и огороднических некоммерческих объединениях граждан». Также отдельно потом коснусь переходных норм, которые являются очень важными. Они предусмотрены Законом о внесении изменений как в Градостроительный кодекс, так и в Гражданский кодекс. Они касаются именно вопросов ограничения, в частности, полномочий органов местного самоуправления на принятие решения о сносе или о сносе и приведении в соответствие, а также вопросов переходных положений, касающихся возникновения прав на объекты самовольного строительства – самовольные постройки, которые как таковые могли быть признаны, и признание их таковыми.

Не буду отдельно останавливаться на 340-м и 339-м, поскольку нормы этих двух Федеральных законов очень взаимосвязаны, так как полномочия и процедура, порядок принятия решения органами местного самоуправления, предусмотренные и перенесённые теперь и в Градостроительный кодекс, связаны напрямую с полномочиями, которые установлены текущей версией Гражданского кодекса в редакции 339-го Федерального закона.

Также касательно объектов индивидуального жилищного строительства следует отметить, что теперь действующей нормой уточнены данные ранее определения относительно жилых домов о том, что под такими же зданиями и строениями подразумевались жилые дома, предусмотренные для проживания одной семьи. Данный параметр с точки зрения проверки и контроля был крайне некачественный и недейственный, поскольку проведение таких проверок не предусматривалось. Указанная проблема в настоящий момент разрешена за счёт запрета при возведении жилых домов на разделение таких домов на блок-секции, а также на выделение отдельных помещений, на регистрацию отдельных прав. Данные нормы также введены в 218-й Закон о госрегистрации как запрещающие.

Кроме того, в текущей редакции Градостроительного кодекса предусмотрен отдельный порядок для строительства жилых домов посредством направления уведомления о планируемом строительстве, по завершении которого направляется уведомление об окончании строительства. Кроме того, регламентируется процедура направления соответствующих уведомлений, устанавливается исчерпывающий перечень случаев, когда орган, уполномоченный на разрешение, вправе отказать в строительстве. Это осуществляется в форме направления уведомления о недопущении к строительству. В случае бездействия органа, например, не направления уведомления о подтверждении строительства в срок, это имеет для него некие административные последствия.

Кроме того, внесены изменения в порядок регистрации таких жилых домов. Об этом я скажу чуть позже, остановившись конкретно на переходных положениях.

Также 340-м Федеральным законом внесены изменения в Градостроительный кодекс, предусматривающие механизм государственного строительного контроля и надзора. В частности, восполнен пробел путём внесения в Градостроительный кодекс изменений, предусматривающих осуществление строительного надзора в отношении объектов, проектная документация которых не требует проведения экспертизы, но при наличии соответствующей информации о нарушениях, поступившей в орган строительного надзора, такая экспертиза может проводиться.

Согласно части 5 статьи 49 Гражданского кодекса предметом экспертизы является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям и так далее. Однако ранее действующим законодательством был не урегулирован момент о том, на какую дату должно было проводиться приведение в соответствие такой документации соответствующим параметрам разрешённого строительства либо требованиям законодательства о строительной деятельности. В целях урегулирования данного условного пробела 340-м Законом было внесено требование, что в случае экспертизы проектной документации осуществляется оценка соответствия такой проектной документации требованиям, действующим на дату предоставления градостроительного земельного участка, а применительно к линейному объекту – на дату утверждения проекта планировки территории, на основании которого была подготовлена такая проектная документация. При этом установлено также ограничение о том, что с даты подготовки такой проектной документации должно пройти не более чем полтора года. В случае если этот срок истекает, экспертиза проводится уже на дату поступления проектной документации. Аналогичные положения введены и при государственном строительном надзоре. Те же самые сроки, либо экспертиза осуществляется на дату подготовки технической документации, либо по истечении полутора лет при поступлении в соответствующие органы.

Теперь при поступлении соответствующих обращений в органы строительного контроля и надзора возможно проведение соответствующих мероприятий, в том числе в отношении объектов индивидуальных жилых домов и иных объектов, которые ранее не подлежали такому надзору. В частности, например, статьёй 49 Гражданского кодекса было предусмотрено, что проектная документация не подлежит экспертизе и не осуществляется при строительстве объектов, помимо индивидуального жилищного строительства. Это в отношении блокированных жилых домов с количеством этажей не более трёх, состоящих из 10-ти блоков, многоквартирных домов с количеством этажей не более трёх и отдельно стоящих объектов капитального строительства этажностью, не превышающей два, а также площадь которых не превышает полутора тысяч квадратных метров. Этот момент вроде бы никаких вопросов не вызывает.

По строительному надзору положения такие же, как и по контролю, с учётом таких же ограничений. При этом в Градостроительный кодекс в текущей редакции введена отельная статья, которая предусматривает особенности процедуры сноса объектов капитального строительства. В том числе отдельной статьёй в этой главе предусмотрены процедурные моменты, касающиеся сноса именно самовольных построек. Определены документы, необходимые для осуществления сноса, требования, которые должны соблюдаться при осуществлении сноса; введена норма о том, что на основании договора, заключённого о сносе застройщиком или техзаказчиком, работы в праве выполнять только индивидуальные предприниматели и юридические лица, которые являются членами СРО.

Урегулированы также вопросы сноса и приведения в соответствие с действующими техническими требованиями объектов, которые могут быть признаны или уже признаны самовольными постройками.

Предварительно поступали вопросы касательно самовольной постройки. Я так понимаю, что небольшое непонимание вызвал этот момент, поскольку в настоящее время не утверждены форма уведомления и перечень документов, который должен быть утверждён уполномоченным Правительством федеральным органом – Минстроем. Возник вопрос о легитимности уведомления надзорных органов при выявлении самовольной постройки и документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки до утверждения соответствующих форм, о которых я сказала.

В данном случае мы исходим из того, что конкретные параметры, при соответствии которым строение может быть признано самовольной постройкой, установлены действующей редакцией статьи 222 Гражданского кодекса.

Следуя Федеральному закону № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года «О защите прав юридических лиц» (статья 6), установлено, что акт такой проверки оформляется в соответствии с типовой формой, утверждённой приказом Минэкономразвития от 30 апреля 2009 года № 141. Из буквального понимания технических особенностей самовольной постройки и исходя из оформления проверочных мероприятий мы полагаем, что до момента утверждения соответствующих форм и перечня документов при наличии у надзорного органа надлежащим образом оформленного акта, соответствующего по форме утверждённому приказом Минэкономразвития, и при соответствии самовольной постройки всем определённым на текущий момент критериям такие уведомления легитимны. Последующая форма уведомления и перечень документов не будет сильно отличаться от того, что урегулировано на текущий момент. Просто приказом Минстроя будут утверждены условно ссылки к тем документам, которые регулируют оформление таких направлений: уведомлений, способ выявления самовольных построек.

Отдельно коснёмся статьи, которая регулирует снос самовольных построек. Она очень подробно регламентирует процедурные моменты. Перечень документов, которые необходимы для сноса таких построек, сроки, в том числе для принятия решений, для осуществления мероприятий, и все эти изменения в законодательстве в настоящий момент больше направлены на защиту добросовестных застройщиков, которые, например, не обладали соответствующей информацией о запретах в отношении ограничений земельного участка. Либо были изменения в законодательстве о градостроительной деятельности, поскольку раньше не было даты, на которую проводится экспертиза соответствия требованиям, экспертиза проектной документации.

В связи с этим, на наш взгляд, процедура, введённая статьёй в Градостроительный кодекс, урегулирована максимально чётко и понятно. В том числе и в Земельный кодекс, и в Гражданский кодекс введены дополнительные нормы, касающиеся возможности изъятия земельных участков, на которых расположены самовольные постройки. Также урегулированы вопросы, когда на земельном участке, принадлежащем, допустим, на праве аренды, находящемся в государственной или муниципальной собственности, если он неделимый и если он расположен к разделу, находятся одновременно как самовольные постройки, так и объекты, строительство которых было осуществлено в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

В отношении неделимых земельных участков отдан приоритет в защиту правообладателей земельного участка. В частности, изъятие такого земельного участка не допускается в силу нахождения на нём объектов, возведённых в соответствии с действующими требованиями на тот или иной момент, когда начиналось строительство. Снос объектов осуществляется органом местного самоуправления либо иными государственными органами в зависимости от собственника земельного участка. 

В защиту прав именно собственников земельных участков или лиц, которым земельные участки принадлежат на праве пожизненного наследуемого владения, безвозмездного пользования, также введена подробная регламентация процедуры по прекращению этих прав и минимизированы полномочия органов местного самоуправления по сносу самовольных построек, действию и принятию решений, направленных на прекращение прав на земельном участке.

Также введены нормы, касающиеся порядка предоставления прав на предоставление земельных участков, в том числе на праве аренды. Мы говорим сейчас о публичных земельных участках: на праве безвозмездного пользования, если на земельных участках находятся самовольные постройки, не снесённые лицом, которое возвело эти постройки, либо правообладателем этого земельного участка.

Очень часто возникали споры и недопонимания касательно мероприятий, которые должны осуществлять органы местного самоуправления, например, при поиске лиц, которые могли возвести эти самовольные постройки. Зачастую возникало немало судебных споров, потому что те лица, которые эти постройки возвели, пытались доказать, что их либо ненадлежащим образом уведомили, либо не приняли надлежащих мер по их поиску. Сейчас мероприятия, которые обязаны проводить уполномоченные органы, также чётко регламентированы: где должна размещаться информация о предполагаемом сносе, в каком формате, в каком порядке.

Изменения, введённые в действующее законодательство 339-м и 340-м Федеральными законами, максимально подробны, максимально расширены в изложении. Вопросы только дальнейшего правоприменения и при необходимости совершенствования.

 Ответы на вопросы.

Вопрос из зала: Марина Алексеевна, и всё-таки по сносу объектов, не самовольно построенных, а вот именно в связи с необходимостью ведения хозяйственной деятельности. Пришла пора снести объект. Какое-то специальное новое требование сформулировано в законе?

М.А. Стародубцева: Снос объектов, не являющихся самовольным строительством? Как уже ранее было обозначено, данная процедура также подробно регламентирована отдельной главой в Градостроительном кодексе. В данном случае снос объектов осуществляется посредством уведомления, которое направляется в орган, уполномоченный на выдачу соответствующих разрешений. Есть специальный перечень документов, который прилагается к такому уведомлению. В том числе в него включено, например, решение суда, если параллельно говорим о самовольных постройках. А если это не самовольные постройки, там есть перечень документов, подтверждающих необходимость сноса зданий, строений и сооружений, новой постройки и принятия решений. Также регламентированы сроки для уполномоченных органов, и так далее. Процедура именно сноса здания значительно упрощена. Теперь административные барьеры для осуществления таких мероприятий сняты.

_______________

Вопрос из зала: Вопрос о земельном участке для садоводства. Вы проговаривали относительно уведомлений.  Что меняется в 2019 году? Нужно ли получать разрешение на строительство? И тот же самый вопрос относительно ИЖС.

М.А. Стародубцева: Это как раз тот момент касательно переходных положений, которые урегулированы 340-м и 339-м Федеральными законами. 339-м Федеральным законом внесены изменения в статью 22-ю вводного закона Гражданского кодекса, а 340-м Законом урегулированы именно вопросы необходимости направления уведомлений, нюансы, когда, например, для строительства объекта индивидуального жилищного строительства на момент, когда действовали действующие требования, необходимо было получение разрешения. Посмотрите, если не ошибаюсь, статью 16-ю 340-го Федерального закона – там очень всё подробно изложено.

Вопрос из зала: Скажите, разрешение на строительство по-прежнему не требуется ни на ИЖС, ни на садоводство?

М.А. Стародубцева: На ИЖС – нет, и на садоводство тоже.

Вопрос из зала: Меняется только то, что нужно уведомлять орган власти? Больше ничего не меняется?

М.А. Стародубцева: Направляется уведомление о предполагаемом строительстве. В нём должны быть указаны все необходимые технические параметры жилого либо садового дома и иные требования. Также всё подробно регламентировано. По окончании строительства направляется уведомление об окончании строительства. Также регламентированы сроки, временной промежуток между уведомлением о начале и окончании. Это сделано, в том числе, с целью исключения злоупотребления.

Вопрос из зала: Подскажите ещё, пожалуйста: дачная амнистия также действует? Продолжается упрощённый порядок регистрации и ввода в эксплуатацию?

М.А. Стародубцева: Да. В том числе в переходных положениях 340-го Федерального закона указано, что ограничены полномочия уполномоченных органов местного самоуправления на принятие решения о сносе объектов индивидуального жилищного строительства в любом случае. Эти же ограничения в соответствии с 340-м Законом распространяются, в том числе, в отношении жилых домов, возведённых на дачных и садовых земельных участках.

Вопрос: Спасибо большое.

______________________

Предварительно поступал ещё ряд вопросов касательно именно практического применения нормы, толкования вновь введённых. В частности, был такой вопрос: в случае приведения самовольной постройки в соответствие установленным требованиям по решению суда или по решению органов местного самоуправления каким документом и каким органом подтверждается приведение объекта в соответствие установленным требованиям? Кто должен подтвердить приведение застройщиком самовольной постройки в соответствии с установленными требованиями?

Здесь необходимо опять-таки обратиться к главе 6 Градостроительного кодекса. В действующей редакции подробно регламентирована реконструкция зданий. Приведение в соответствие с действующими техническими параметрами и требованиями осуществляется в порядке реконструкции. Если мы говорим об объектах, в отношении которых не требуется разрешение на строительство, процедура окончания строительства также осуществляется непосредственно уведомлением об окончании строительства. Это если требуется разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию, регистрация и так далее.

Также я хотела бы отметить: в защиту правообладателей земельных участков и возведённых объектов сейчас введена такая норма, как возможность выплаты ущерба, в том числе упущенной выгоды, если органом регистрации допущены ошибки, которые впоследствии привели к сносу либо к необходимости приведения в соответствие с действующими техническими параметрами и так далее. Если не ошибаюсь, предусмотрена однократная компенсация.

Дальше вопрос: собственно, каковы последующие действия застройщика по легализации самовольной постройки после исполнения решения суда, получения решения на строительство в органах местного самоуправления или признания объекта в судебном порядке.

Признание права на самовольную постройку через суд сохраняется, как это было в ранее действующей редакции 222 статьи Гражданского кодекса. Но говоря о приведении самовольной постройки в соответствие с действующими техническими параметрами, в данном случае это разрешение на реконструкцию с последующим оформлением всей необходимой проектной документации. Направляется проектная документация, если мы говорим об объектах, которые требуют разрешения на строительство, либо уведомление.

Такой был ещё интересный вопрос: какими органами определяется наличие угрозы жизни и здоровью граждан при размещении самовольной постройки? Возможность определения такой угрозы организациями.

В данном случае необходимо учитывать требования Федерального закона 384-ФЗ от 30 декабря 2009 года, которым утверждён технический регламент о безопасности зданий и сооружений (часть 3 статьи 40). Данная норма регулирует, что оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных с ними процессов эксплуатации, в форме госконтроля или госнадзора осуществляется органами федеральной власти, органами субъектов или муниципальными органами. В соответствии с судебной практикой зачастую именно факт того, что здание, строение, сооружение или иная постройка могут причинить вред здоровью и жизни граждан, как правило, решается посредством технических экспертиз, в том числе в судебном порядке. Чаще всего всё-таки требуется судебное решение.

_______________

Вопрос из зала: Вопрос связан с фиксацией права на вновь построенные объекты. Мы работаем на заводе, на химическом предприятии. Обратились в архитектуру за строительством нового объекта. Прислали при этом документацию, ГПЗУ. Нам департамент выдаёт бумажку о том, что данный объект не требует разрешения на строительство: там и стройте. Вопрос: судя по вашим суждениям, если я сейчас обращусь в регистрацию, мне данный объект уже не зарегистрируют, потому что я не буду в последующем вводить его в эксплуатацию? Правильно я понимаю?

М.А. Стародубцева: Нет, если объект не требует разрешения на строительство в соответствии с 51-й статьёй Градостроительного кодекса и иными положениями Градостроительного кодекса, то порядок строительства таких объектов осуществляется в соответствии с нормами, если это не ИЖС, не садовые дома и так далее. Есть отдельные моменты – там либо документация о планировке территории, если мы говорим о линейных объектах, либо иные документы, перечень которых установлен Градостроительным кодексом. Если разрешение не требуется, то при отсутствии такого разрешения, а также разрешения на ввод в эксплуатацию отказать в регистрации вам не могут.